La igualdad política, actualmente como en ninguna fecha, es una exigencia vívida de la democracia. Es palpable lo mismo en las asambleas comunitarias que en las tribunas de los Congresos, más aún en la cotidianidad de las calles de distintas poblaciones y distantes latitudes, en las que resuena en el reconocimiento del otro –a la vez de uno mismo– como persona con igual derecho a intervenir en la resolución de los asuntos que afectan a la comunidad. Eso es la igualdad política y su reclamo es legítimo, porque ante su ausencia, se desvirtúan los procesos electorales, la legitimidad de la integración de los órganos de representación popular, la gobernabilidad del Estado y por último, la paz social.
Ilustración: Estelí Meza
Pero la igualdad no debe ser considerada una dádiva artificiosa de la sociedad, sino reconocerse como el principio básico de los derechos que tienen todas las personas en su condición humana; de ahí que, en el plano político propugne por la mayor participación posible de la ciudadanía en los asuntos públicos, a través de la tutela de los derechos de las minorías y la garantía de la igualdad de oportunidades en un sistema representativo con normas específicas de la participación político-electoral.
Con ello, la justicia electoral debe adoptar una perspectiva de tutela de los derechos que parta del reconocimiento de las diferencias que existen entre las personas —entendida como pluralidad de identidades— y la eliminación de las desigualdades, que refieren a la diversidad en las condiciones materiales que impiden el desarrollo de la persona humana.1 Esto es, el reconocimiento de que unos ciudadanos participan en el espacio público en su condición de desventaja y, por ello, la búsqueda de garantizar el ejercicio de los derechos en igualdad desde la diferencia.2 De tal manera que, si la democracia en los Estados actuales está llamada a ser cada vez más inclusiva, la labor de los tribunales electorales debe enfocarse en ampliar el reconocimiento de la titularidad de los derechos, a la vez, garantizar que se ejerzan libres de toda discriminación, simulación y violencia.
En el caso específico de los derechos político-electorales de los pueblos y comunidades indígenas, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha realizado una importante labor de identificación de las diferencias para la búsqueda de igualdad, desde el reconocimiento de su personalidad jurídica, individual o colectiva para iniciar acciones jurídicas ante los órganos jurisdiccionales, del juzgamiento con perspectiva intercultural, hasta la protección de sus propios sistemas normativos internos; entre otros criterios dirigidos a garantizar una participación activa y efectiva de los pueblos originarios en la decisión de sus propios asuntos públicos y políticos.3
Al paso de la construcción de las líneas jurisprudenciales electorales se ha entendido que, para el ejercicio pleno de los derechos de estas minorías culturales, requieren ser reconocidas e identificadas en un contexto de pluralidad y autonomía, siendo un referente de este proceso, las reformas constitucionales a nivel nacional de 19924 y 20015 que enarbolan, por un lado, la lucha por la erradicación de la aplicación neutral y homogénea, incluso discriminatoria, de la ley y, por otro, la reivindicación originaria de los integrantes de comunidades indígenas como sujetos de derechos.
A partir de ese hito identificado como constitucionalismo pluricultural, se reconocen a los pueblos y comunidades indígenas y a otras colectividades, la adscripción de nuevos derechos y distribución de facultades que sólo detentaban los órganos del Estado, lo que ha ocasionado controversias legales y políticas, que tanto el legislador ordinario como los tribunales aún están por resolver, particularmente, para que se tutele la correspondencia de quien se identifique como indígena con su cultura y logre la pervivencia de ésta, se erradiquen las condiciones de asimilación forzada que vulneren sus derechos y se garantice una plena y efectiva participación de éstos en la vida nacional.
En este contexto se enmarca, la labor emprendida por los tribunales electorales para garantizar la representatividad indígena que refleje la cosmovisión de esta colectividad dentro del sistema político y legal que, además con motivo de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011, se configura como una obligación convencional.6 Cuestión que en sí misma es controvertida, en tanto es necesario que se tutele que la ciudadanía indígena pueda acceder efectivamente a los cargos públicos o de toma de decisiones, bajo las reglas de un sistema diseñado para la participación política preponderante a través de los partidos políticos.
La figura de acción afirmativa indígena es la herramienta utilizada, en un primer momento, por el Instituto Nacional Electoral y orientada por la Sala Superior para establecer a través del sistema de cuotas, el cumplimiento de obligaciones a cargo de los partidos políticos para postular candidaturas indígenas. De esta forma, en el proceso electoral 2017-2018, a partir del Acuerdo INE/CG508/217 y de las directrices de la resolución del expediente SUP-RAP-726/2017 y acumulados, se implementaron las cuotas indígenas, que como acción afirmativa pretende se mejore la posición relativa de ese colectivo en la sociedad, al promover que los miembros de los grupos subordinados participen en los espacios de decisión.7 Así se han identificado, distritos y municipios que, con poblaciones preponderantemente indígenas, deben ser representados por diputaciones y ayuntamientos con tal calidad.
Además, para garantizar la efectividad de la acción afirmativa, particularmente con el precedente de Sala Superior, se estableció un sistema de acreditación calificada del vínculo de las personas que aspiran a una candidatura con la comunidad a la que pertenecen, una especie de candado que evite una autoadscripción no legítima y cierre el paso a registro de personas no indígenas que pretendan situarse en esa condición a fin de obtener una ventaja indebida, al reclamar para sí derechos que sólo corresponden a los pueblos y comunidades indígenas.
Conforme a este diseño, a nivel federal, 13 de 28 distritos electorales deben contar con representantes populares indígenas8 por lo que los resultados de ese proceso electoral, al ser el primero aún se encuentran en análisis para verificar su eficacia.9 Por su parte, en Chiapas, este compromiso se asumió a partir de reforma del año 2020, al artículo 31 de la Constitución local,10 la que estableció que en los distritos uninominales con mayor presencia indígena de acuerdo al Instituto Nacional Electoral y en los municipios con población de mayoría indígena, los partidos políticos postularán al menos al cincuenta por ciento de sus candidatos a diputados y a presidentes municipales, esto luego de reconocerla composición pluricultural del Estado, conformado por 125 municipios de los cuales en 45 de ellos más del 30 % de su población son hablantes de lenguas indígenas, principalmente el Tseltal, Tsotsil, Chol, Zoque, Tojolabal, Mame, Kakchiquel, Lacandón, Mocho, Jacalteco, Chuj y Kanjobal.
A nivel nacional, Chiapas ocupa el segundo lugar, tan solo después de Oaxaca, con un 28.2 % de población de 3 años y más hablante de una lengua indígena, conforme con los datos del Censo 2020 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, de ahí que en el Estado se tenga una población general de 1 459 648 habitantes indígenas, de una población total de 5 543 828 habitantes.11
No cabe duda, la exponencial necesidad de implementar esta medida especial para garantizar el derecho de las personas, pueblos y comunidades indígenas a participar políticamente, ya que, tanto la acción política como social de éstos, es necesaria para el fortalecimiento de la vida democrática del Estado; pero sobre todo el compromiso de las autoridades electorales para verificar el cumplimiento de este tipo de acciones afirmativas, dirigidas a la promoción de grupos culturalmente diferenciados que además se encuentran, en muchas ocasiones, en una situación histórica de desventaja.
En esta labor, la autoridad administrativa electoral, a través de su facultad reglamentaria ha establecido que dicha acción afirmativa debe materializarse a través de la postulación de fórmulas completas de candidaturas indígenas en, al menos, el 50% de los distritos electorales indígenas de mayoría relativa, esto es 5 de los 9 distritos indígenas12 reconocidos en el Estado.13 En el caso de candidaturas a diputaciones por el principio de representación proporcional, cada partido deberá postular en al menos 5 de las 16 fórmulas que integran la lista única plurinominal, de las cuales al menos una deberá estar en las tres primeras fórmulas.
Respecto a la cuota indígena en los ayuntamientos, se prevén diferentes supuestos; el primero de ellos, depende si el partido político postula en la totalidad de aquellos, por lo que el 50 % establecido por la Constitución se traduce en que deberá postularse al cargo de presidente municipal una persona indígena en 22 ayuntamientos de los 43 municipios indígenas;14 si sólo es un porcentaje de la totalidad de ayuntamiento se tendrá que atender a un criterio de proporcionalidad y; adicionalmente, en 33 municipios indígenas los partidos políticos deberán garantizar la cuota indígena vertical, con la postulación de un porcentaje de candidaturas para los miembros de planilla que dependerá del número de cargos a postular en cada ayuntamiento.
Estas previsiones fueron revisadas por el Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana del estado, como autoridad registral de las candidaturas postuladas por los partidos políticos y, particularmente, verificadas en sede jurisdiccional por el Tribunal Electoral del estado desde la perspectiva de que el pluralismo es un principio constitucional y que del adecuado cumplimiento de las acciones afirmativas depende la garantía de la diferencia cultural de nuestra sociedad y de la participación política en condiciones de igualdad real y efectiva de un grupo que, históricamente, ha sido desplazado de los espacios de poder y decisión pública.
La directriz que desde el Tribunal Electoral del estado se adoptó al resolver diversos juicios de la ciudadanía sobre la verificación de la acción afirmativa indígena, es que ésta tiene como finalidad que sean los propios integrantes de las comunidades indígenas quienes ocupen los espacios reservados y así evitar adscripciones no legítimas y posibles fraudes a la ley.15 Por ello, el criterio de la autoadscripción calificada a través de la presentación y análisis de elementos objetivos e idóneos para la acreditación del vínculo de la persona que se pretende postular con la comunidad a la que pertenece, es una herramienta útil para hacer efectiva la representación indígena en los congresos y ayuntamientos.
A partir de este enfoque, el Tribunal Electoral abonó a la construcción de criterios jurisprudenciales desde dos aristas.
La primera de ellas, es que la acción afirmativa verdaderamente se materializa en las personas a las que van dirigidas y no se vacía de contenido, si la adscripción está basada en elementos objetivos y si éstos son adecuadamente evaluados por la autoridad administrativa electoral.
En las sentencias de los expedientes TEECH/JDC/213/2021 y TEECH/JDC/274/2021 y su acumulado TEECH/RAP/084/2021,16 se identificó que en el proceso de la acreditación o justificación de la autoadscripción calificada llevado a cabo en sede administrativa, destacan tres momentos importantes, los cuales son: 1. Presentación de la evidencia documental o testimonial, objetiva y verificable; 2. Corroboración de la autenticidad de la evidencia; y Valoración conjunta para determinar eficacia probatoria.
De ahí que, al advertir quela autoridad registral únicamente refirió al cumplimiento de la autoadscripción calificada de forma genérica, se le ordenó efectuara una valoración conjunta y detallada de las constancias presentadas para la verificación de la autoadscripción.
La segunda estableció que, mediante la autoadscripción calificada los partidos políticos tienen la carga de probar con elementos suficientes e idóneos sobre la certeza a qué comunidad indígena pertenece una candidatura.
Los elementos probatorios que se prevén para acreditar la autoadscripción son enunciativos más no limitativos, pero todos tienen como finalidad acreditar la existencia de algún vínculo con una determinada comunidad, porque, no debe perderse de vista que el fin que se persigue mediante la implementación de acciones afirmativas como lo son las cuotas indígenas, es que personas con conocimiento real de la problemática de los pueblos y comunidades indígenas, logren defender los intereses de estas minorías, lo cual sólo se logra con una pertenencia auténtica al núcleo de que se trate.17 Tal como se resolvió en los expedientes TEECH/JDC/266/2021 y su acumulado TEECH/RAP/066/2021 y TEECH/AG/019/2021 y su ACUMULADO TEECH/RAP/093/2021.18
Esta apretada reseña, pone en evidencia que el proceso electoral 2021 de renovación concurrente de cargos de elección federales y locales, representa una oportunidad para refrendar el compromiso de las autoridades electorales con miras a garantizar candidaturas indígenas legítimas, que redunde en la representación efectiva de los intereses reales de estos grupos y, con ello, evitar se desvirtúe o desnaturalice la acción afirmativa.
Las autoridades electorales tienen la sustancial labor de implementar la acción afirmativa indígena, desde la reglamentación de los parámetros que los partidos políticos deben cumplir para acreditar la autoadscripción calificada, en la verificación del cumplimiento mismo y, en su caso, en el análisis legal y constitucional de este proceso, para un día, como Miguel León-Portilla, quien dedicó su vida a creer en las diferencias, se pueda decir que las autoridades electorales, consagran parte de su labor a reconocer las diferencias que posibiliten una democracia igualitaria.
Gilberto de Guzmán Bátiz García. Magistrado del Tribunal Electoral del estado de Chiapas y miembro de la Asociación de Magistradas y Magistrados Electorales Locales de los Estados Unidos Mexicanos, A.C. Twitter: @gbatizg
1 Ferrajoli, L. “La igualdad y sus garantías”, en Sarlo, O., y Blanco, A. (coords.), El principio de igualdad en la teoría del derecho y la dogmática jurídica, Fundación de Cultura Universitaria, Uruguay, 2008, pp. 7-8.
2 Taylor ha sostenido que la condición indispensable para hablar de una sociedad justa y estable es el reconocimiento de la diferencia. En su obra sobre reconocimiento y multiculturalismo, Taylor, Charles, The politics of recognition, Princeton University Press, Princeton, 1994.
3 Visible en los criterios de las jurisprudencias 13/2008, 15/2010, 28/2011, 12/2013, 19/2014, 43/2014, 37/2015, 22/2016, 19/2018, 8/2019 y tesis XLIII/2014, VIII/2015, XXVIII/2015, XLVI/2016 y XXIV/2018, por mencionar algunas.
4 Reforma publicada el 28 de enero, en el Diario Oficial de la Federación.
5 Reforma publicada el 14 de agosto, ésta fue producto de la nula practicidad de la reforma de 1992 y del movimiento social impulsado por el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN).
6 A partir de la fuerza vinculante directa del artículo 2.° de la Norma Suprema; 1.°, numeral 4, de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y 2.° del Convenio 169 de la OIT.
7 Fiss, O. “Las acciones afirmativas como una estrategia de la justica”, en Grández Castro, P. (ed.) El Derecho frente a la pobreza. Los desafíos éticos del constitucionalismo de los derechos, Palestra, Lima, 2011, p. 25
8 Dichos distritos se distribuyen de la siguiente manera: Guerrero (1), Hidalgo (1), Oaxaca (2), San Luis Potosí (1), Veracruz (1), Yucatán (2) y Chiapas (5 Distritos Indígenas).
9 El Consejo General del INE aprobó el acuerdo INE/CG160/2021 para llevar a cabo un estudio respecto de la eficacia y funcionamiento de las acciones afirmativas implementadas en dicho proceso electoral federal, a fin de determinar si es necesario realizar ajustes en próximos procesos, y poner los resultados a disposición del Congreso de la Unión para los efectos conducentes.
10 En el Decreto 234, publicado en el Periódico Oficial 110 del Estado, el 24 de junio de 2020.
11 Según los datos publicados en el sitio de Internet del Inegi.
12 Los cuales, con el correspondiente número de distrito, son: 4, Yajalón; 5, San Cristóbal de las Casas; 7, Ocosingo; 8, Simojovel; 9, Palenque; 11, Bochil; 20, Las Margaritas; 21, Tenejapa y 22, Chamula.
13 En términos del Acuerdo INE/CG-863/2016, por el que se aprueba la demarcación territorial de los Distritos Electorales Uninominales Locales en que se divide el Estado de Chiapas y sus respectivas cabeceras distritales.
14 Como se establece en el anexo 3 del Acuerdo IEPC/CG-A/050/2021.
15 Para mayor referencia sobre fraude a la ley, véase resolución en el expediente SUP-JDC-251/2021.
16 Referente a las candidaturas de la diputación del Distrito XI, con cabecera en Bochil y a la Presidencia Municipal de Chanal, consultables en el Tribunal Electoral de Chiapas.
17 Cfr. Orozco Henríquez, J. Justicia constitucional y garantismo jurídico, Porrúa, México, p. 88.
18 Referentes a candidaturas a la Diputación por el principio de Representación Proporcional.
Buen artículo que resalta la importancia de la pluralidad y el multiculturalismo. Las naciones indígenas mexicanas exigen: democracia, libertad y justicia, no dádivas de un gobierno hegemónico y patriarcal.