Con el fin de evitar la propagación del virus SARS-CoV2, en los últimos días se han emitido una serie de acuerdos y decretos con el objetivo de prevenir, mitigar y controlar los riesgos que el Covid-19 representa para la salud de la población. Esto nos da la oportunidad de cuestionarnos el significado constitucional de estos actos, así como la arquitectura constitucional que relaciona a tres órganos distintos: el presidente de la República, el Secretario de Salud y el Consejo de Salubridad.
La interrogante de fondo sería, en un momento de emergencia sanitaria como la que actualiza el Covid-19, ¿cuál es la función constitucional del Consejo de Salubridad General?, ¿podemos identificar responsabilidades constitucionales que sean objetivas, con independencia de la voluntad del gobierno? O, por el contrario, ¿se trata de un órgano sujeto a la discrecionalidad política de la actual administración, como un instrumento de libre disposición para el Ejecutivo?
El derecho a la salud se encuentra previsto en el artículo 4º de la Constitución. Por su parte, el artículo 73, fracción XVI, prevé, en el apartado 1.º, al órgano colegiado dependiente del presidente de la República, el cual cuenta con un carácter de autoridad sanitaria denominado Consejo de Salubridad General y, en el apartado 2.º, se establece que, en caso de epidemias de carácter grave o peligroso, la Secretaría de Salud tendrá la obligación de dictar de manera inmediata las medidas preventivas indispensables.
Así, por un lado, la Constitución contempla en su artículo 73, fracción XVI, al Consejo de Salubridad como un órgano colegiado, el cual debe de estar integrado por técnicos en la materia, quiénes deberán deliberar y tomar las medidas necesarias para atender emergencias sanitarias. Y, por otro lado, en esa misma norma constitucional, complementada con la Ley General de Salud,1 se prevé la facultad colateral del Secretaría de Salud de dictar las medidas indispensables para prevenir y combatir los daños a la salud. Pareciera, entonces, que nuestro marco jurídico prevé una competencia paralela entre la Secretaría de Salud y el Consejo de Salubridad General, en el caso de enfermadas graves de atención prioritaria para el establecimiento de medidas de prevención, mitigación y control de los riegos que se presenten a la salud de la población. Debido a que la Secretaría de Salud tiene la facultad de imponer medidas para el control de epidemias, sin perjuicio de la intervención que corresponda al Consejo de Salubridad General, surgen las siguientes preguntas: ¿cuál es la relación entre ambas autoridades?, ¿es la Secretaría de Salud una autoridad accesoria al Consejo de Salubridad o existe autonomía entre las decisiones de ambas?
En el supuesto de considerar que la Secretaría de Salud tiene competencia paralela al Consejo de Salubridad, teniendo la posibilidad de dictar medidas sin necesidad de acudir a un comité técnico, habría que realizar las siguientes preguntas: ¿existe algún incentivo para convocar al Consejo de Salubridad General?, ¿es la convocatoria del Consejo optativa?, ¿podría presentarse un conflicto competencial con las medidas adoptadas por ambas autoridades, en caso de ser discrepantes?
Ilustración: Víctor Solís
¿Cómo configura la Constitución y nuestro ordenamiento jurídico al Consejo de Salubridad General?
En el diseño original de la Constitución, el Consejo de Salubridad General fue creado con la finalidad de que el Estado mexicano contara con un órgano ejecutivo capaz de reaccionar de manera rápida y eficaz ante los distintos problemas que representan una amenaza grave a la salud de la población. Por lo que resulta de gran importancia considerar que nuestro constituyente manifestó expresamente su intención de que éste, al ser un órgano de alto nivel técnico y administrativo, tuviera funciones ejecutivas y contara con amplias facultades para contribuir a la promoción y conservación de la salud de la población mexicana. Así se manifestó en el proceso constituyente:
Por su parte, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a la preocupación medico-sanitaria del H. Congreso Constituyente de 1917, estableció un órgano de alto nivel técnico y administrativo, el Consejo de Salubridad General, con amplias facultades para contribuir a la conservación y promoción de la salud pública en el país.2
Por lo que del análisis del proceso del constituyente originario, que dio como resultado la aprobación de las bases incorporadas a la fracción XVI del artículo 73 constitucional, podemos advertir que la intención era contar con una autoridad sanitaria que dependiera directamente del presidente de la República. El cual, por ser un órgano especializado con alto nivel técnico, pudiera expedir disposiciones generales en materia de salubridad general obligatorias en todo el país. De esta manera, en el diseño original se buscó que las decisiones en materia de emergencia sanitaria no se tomaran únicamente a partir de las preferencias políticas del presidente de la República, sino desde una perspectiva técnica, a través de una lógica de pesos y contrapesos al interior del poder ejecutivo, mediante la creación de un órgano ad hoc, colegiado y deliberante.
Ahora bien, a lo largo de los casi 100 años de existencia del Consejo de Salubridad General, el trato normativo que se le ha otorgado no ha consolidado la intención primaria del constituyente, ya que ha sido entendido como un órgano de carácter consultivo3 y no, por el contrario, como una autoridad de carácter ejecutiva con la facultad de imponer medidas definitivas con carácter vinculante.
Así, si consideramos el texto del artículo 73, fracción XVI, y las discusiones del constituyente originario, pareciera que la intención del constituyente era que el Consejo de Salubridad fuera la autoridad máxima en materia de salubridad para la toma de medidas principales -dentro de una dinámica deliberativa- para atender emergencias sanitarias, mientras que la Secretaría de Salud tuviera competencias para la adopción de medidas provisionales o complementarias frente a casos de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermades exóticas en el país.
La actuación del Gobierno en la presente crisis sanitaria
El pasado lunes 23 de marzo de 2020, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el acuerdo por el cual el Consejo de Salubridad General reconoce al SARS-CoV2 (COVID-19) como una enfermedad grave y de atención prioritaria.4 Ahora bien, en el acuerdo tercero de dicho documento se estableció la obligación de la Secretaría de Salud de expedir las medidas necesarias para la prevención y control de la epidemia del virus SARS-CoV2, definir las modalidades específicas, fecha de inicio y de término, así como la extensión territorial de tales medidas.
Como consecuencia, el 24 de marzo de 2020, se emitió y sancionó5 el acuerdo por virtud del cual se establecen las medidas preventivas que se deberán de implementar para mitigar y controlar los riesgos a la salud que implica el virus SARS-CoV2(COVID-19),6 mismo que resulta de observancia obligatoria para: las autoridades civiles y militares; las dependencias y entidades en los tres órdenes de gobierno; y los particulares.
La Secretaría de Salud estableció como medidas preventivas al sector público, privado y social las siguientes prácticas: i) evitar la asistencia a centros de trabajo, espacios públicos y otros lugares concurridos a los adultos mayores de 65 años o grupos vulnerables;7 ii) suspender temporalmente las actividades escolares; iii) suspender temporalmente las actividades que involucren la concentración física, tránsito o desplazamiento de personas; iv) suspender temporalmente las congregaciones de más de 100 personas; y v) cumplir las medidas básicas de higiene.
De lo anterior, se podría concluir que las actuaciones de los tres órganos involucrados —Secretaria de Salud, presidente de la República y Consejo de Salubridad— no se están llevando de acuerdo a la dinámica prevista por el constituyente ya que el Consejo de Salubridad, lejos de deliberar y aprobar medidas vinculantes, únicamente se limitó a decretar al SARS-CoV2 como una enfermedad grave de atención prioritaria —facultad prevista en el artículo 9, fracción XVII, de su reglamento interno—, reservando la facultad de tomar medidas específicas a la Secretaría de Salud.
De esta manera, podría pensarse que, en esta crisis sanitaria, el orden previsto por la Constitución se ha revertido: la Secretaría de Salud se ha consolidado como el órgano central de emisión de medidas, mientras que el Consejo de Salubridad ha pasado a tener una función auxiliar —casi consultiva—.
Esta inversión del orden del diseño constitucional podría tener distintas explicaciones. Una relevante puede ser normativa, la cual puede atribuirse a la falta de un apartado específico en la Ley General de Salud que, expresamente, delimite las responsabilidades del Consejo, por ejemplo: señalando las medidas vinculantes para prevenir, controlar y mitigar los casos de enfermedades graves que sean causa de emergencia como autoridad de carácter ejecutivo.
Ante ese silencio legislativo, el Consejo de Salubridad no tiene claridad sobre lo qué puede o no hacer y eso podría haberlo llevado a contenerse. En contraste, el Secretario de Salud tiene el Título Décimo de la Ley General de Salud, en el cual se regula con precisión todas las facultades que —autónomamente— dicha dependencia y el presidente de la República pueden tomar en materia de acción extraordinaria de salubridad. De esta manera, parece que el Congreso de la Unión no ha equipado equitativamente a ambos órganos con instrumentos para actuar.
Así, cabe preguntarnos si nuestro marco jurídico no ha creado obstáculos para el cumplimento de la finalidad del Consejo de Salubridad General, limitando dichas facultades de manera exclusiva a la Secretaría de Salud. Por lo que, de ser así, de facto no existe un incentivo real para la convocación del Consejo.
Alexa Zuani Zetina. Licenciada en derecho por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM).
1 Artículo 181.- En caso de epidemia de carácter grave, peligro de invasión de enfermedades transmisibles, situaciones de emergencia o catástrofe que afecten al país, la Secretaría de Salud dictará inmediatamente las medidas indispensables para prevenir y combatir los daños a la salud, a reserva de que tales medidas sean después sancionadas por el Presidente de la República. Artículo 182.- En caso de emergencia causada por deterioro súbito del ambiente que ponga en peligro inminente a la población, la Secretaría de Salud adoptará las medidas de prevención y control indispensable para la protección de la salud; sin perjuicio de la intervención que corresponda al Consejo de Salubridad General y a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Ley General de Salud, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 19 84.
2 Junta Inaugural del Congreso Constituyente. Discurso y entrega de proyecto de Constitución de Venustiano Carranza, Querétaro, 1.º de diciembre de 1916.
3 Artículo 17.- Compete al Consejo de Salubridad General: […] III. Opinar sobre programas y proyectos de investigación científica y de formación de recursos humanos para la salud; IV.Opinar sobre el establecimiento de nuevos estudios profesionales, técnicos, auxiliares y especialidades que requiera el desarrollo nacional en materia de salud; […] VII. Rendir opiniones y formular sugerencias al Ejecutivo Federal tendiente al mejoramiento de la eficiencia del Sistema Nacional de Salud y al mejor cumplimiento del programa sectorial de salud. […] Ley General de Salud, Publicada en el Diario Oficial de la Federación 7 de febrero de 1984.
4 Acuerdo por el que el Consejo de Salubridad General reconoce la epidemia de enfermedad por virus SARS-CoV2(Covid-19) en México, como una enfermedad grave de atención prioritaria, así como se establecen las actividades de preparación y respuesta ante dicha epidemia, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de marzo de 2020.
5 Decreto por el que se sanciona el Acuerdo por el que se establecen las medidas preventivas que se deberán implementar para la mitigación y control de los riesgos para la salud que implica la enfermedad por el virus SARS-CoV2(Covid-19), publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de marzo del 2020.
6 Acuerdo por el que se establecen las medidas preventivas que se deberán implementar para la mitigación y control de los riesgos para la salud que implica la enfermedad por el virus SARS-CoV2 (COVID-19), publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de marzo de 2020.
7 Mujeres embarazadas o en periodo de lactancia, menores de 5 años, personas con discapacidades, personas con enfermedades crónicas no transmisibles – personas con hipertensión arterial, pulmonar, insuficiencia renal, lupus, cáncer, diabetes mellitus, obesidad, insuficiencia hepática o metabólica, enfermedad cardiaca-, o con algún padecimiento o tratamiento farmacológico que les genere supresión del sistema inmunológico.
Felicitaciones por ¿Cuál es el papel del Consejo de Salubridad General en nuestra Constitución?
El acuerdo del día 31 de marzo 2020 que establece que el resguardo domiciliario corresponsable se aplicará de manera estricta a mayores de 60 años, independientemente de si su actividad laboral es considerada esencial.¿Se aplica sin ninguna otra consideración a médicos de la Secretaría de Salud de Coahuila?
Le agradecería me respondiera ya que tengo discrepancias con mi director.
Le agradezco su atención de antemano.