Si queremos dar un paso adicional a la materialización de la reforma constitucional de derechos humanos, tenemos que buscar la manera en que se generen las condiciones para hacer efectivo el ejercicio y reconocimiento de nuestros derechos fundamentales en la cotidianeidad de la vida y, para ello, los precedentes judiciales deben vincular a las autoridades administrativas.
El diseño de nuestro sistema jurisprudencial y de precedentes está regulado en la Constitución, en la ley de amparo y en diversos acuerdos generales del pleno de la Suprema Corte.1 En esencia, se trata de un sistema piramidal en el que la jurisprudencia del pleno o las salas de la Corte vincula a todas las autoridades jurisdiccionales inferiores a lo largo y ancho de la República mexicana. Sin embargo, el diseño se encuentra dirigido a que el precedente judicial vincule, precisamente, a autoridades judiciales mas no a las administrativas.
Desde mi perspectiva, este diseño constitucional y legal del precedente judicial limita el ejercicio y goce de derechos ya reconocidos vía jurisprudencial por la máxima autoridad judicial del país.
El amparo marihuana es buen ejemplo de ello. El primer asunto en resolverse sobre ese tema fue el amparo en revisión 237/2014, resuelto por la Primera Sala de la Corte en sesión del 4 de noviembre de 2015, en el que se determinó que los artículos de la Ley General de Salud que prohibían el consumo lúdico de marihuana son inconstitucionales porque regulaban un sistema absoluto prohibicionista que no supera la fase de necesidad del test de proporcionalidad, pues existen medidas igualmente idóneas para conseguir la finalidad constitucionalmente válida (derecho a la salud y seguridad pública), pero menos restrictivas del otro derecho en colisión (libre desarrollo de la personalidad).
Sin embargo, en ese entonces regía el antiguo sistema de jurisprudencia previo a la reforma constitucional de 2021, en el que la Suprema Corte todavía integraba jurisprudencia por reiteración de criterios, razón por la que dicho amparo constituyó nada más un criterio orientador.
Como sabemos, al ser un criterio meramente orientador, esto orilló a que, en la práctica, muchos jueces de distrito le negaran el amparo a ciudadanos que solicitaban a la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris) el permiso para consumir lúdicamente marihuana, pues no estaban obligados a cumplir con ese primer precedente. Esto motivó a que abogados diseñaran litigios estratégicos y continuaran promoviendo amparos para que sus asuntos fuesen atraídos por la Corte y así tener la oportunidad de sentar jurisprudencia obligatoria con cuatro asuntos adicionales resueltos en el mismo sentido.
Así, fue hasta 2018 que se integró jurisprudencia por reiteración de criterios;2 sin embargo, a pesar del primer amparo, no hay que perder de vista que tuvieron que pasar alrededor de tres años de litigio para que el criterio de la Corte fuese vinculante para todos los juzgados de distrito en el país.
Ahora bien, un buen primer paso que hay que reconocer es la creación de los precedentes obligatorios como una nueva forma de integración de jurisprudencia cuyo monopolio lo tiene la Suprema Corte, esto con motivo de la reforma de 2021.3 La intención legislativa de dicha enmienda4 fue forjar a la Corte como un tribunal constitucional y, para ello, se transformó en cierta medida el sistema de jurisprudencia para que, desde un sólo caso y con la votación requerida,5 ese precedente se vuelva vinculante en todo el país.
No obstante, si bien lo anterior es un primer y necesario paso, estimo que resulta insuficiente para hacer efectivos los derechos humanos en la práctica, pues como vimos con el amparo marihuana, a pesar de existir precedente vinculante desde 2018 emitido por la Corte, en pleno 2024 se tienen que seguir promoviendo forzosamente juicios de amparo en contra de la Cofepris porque dicha autoridad continúa con su política de negar las solicitudes presentadas por la ciudadanía para obtener el permiso que les permite consumir lúdicamente marihuana y realizar los actos correlativos que ello conlleva.
Esto implica que la gente que quiera obtener dicho permiso esté obligada a desahogar primero la instancia administrativa (es decir, solicitar el permiso a la Cofepris y esperar su negativa), para posteriormente acudir al juicio de amparo para que un juez, en seguimiento al precedente de la Primera Sala, ordene a Cofepris a otorgar el permiso solicitado, lo cual implica enorme costos para el ciudadano.
¿No sería más fácil y menos costoso para la ciudadanía y para las instituciones administrativas y judiciales que, al ya existir jurisprudencia, la autoridad administrativa la aplique? Desde mi óptica considero que sí. Se reducirían la apertura de expedientes administrativos y judiciales y, más importante, se haría patente que existe y se nos otorga el ejercicio de un derecho ya determinado por la Suprema Corte.
Lo mismo ocurre con el matrimonio igualitario. La Corte ha determinado la inconstitucionalidad de los códigos civiles o familiares que regulan únicamente el matrimonio como la unión entre un hombre y una mujer al ser discriminatorios por excluir a parejas del mismo sexo el derecho a contraer matrimonio. No obstante, a pesar de existir esa jurisprudencia, muchos registros civiles continúan negando el acceso al matrimonio a personas del mismo sexo.
Pero, ¿qué ocurre en otras latitudes? Como en muchos aspectos, desde 2001, la Corte Constitucional de Colombia ya se ha pronunciado sobre este tema, y ha determinado que la jurisprudencia sí debe obligar a las autoridades administrativas. De los precedentes más recientes tenemos la sentencia C-539/11,6 en la cual se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 114 de la “Ley 1395 de 2010. Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”.7
En síntesis, la Corte colombiana determinó que, a raíz de la Constitución de 1991, dicho país se fijó como un Estado social y democrático de derecho, cuya Corte Constitucional tiene un papel preponderante en la salvaguarda del texto fundamental (respetar el principio de supremacía constitucional), por lo que el precedente judicial, como fuente de derecho, tiene fuerza vinculante para el resto de los órganos jurisdiccionales inferiores, así como para las autoridades administrativas. La Corte reiteró su jurisprudencia en el sentido de que los precedentes que dicte son vinculantes para las autoridades judiciales y administrativas.
Otro precedente en el que reitera esta misma línea argumentativa surge a raíz de la impugnación del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 relativa al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.8 Como puede verse, la segunda parte de este artículo establece que las autoridades administrativas, al adoptar decisiones de su competencia, “deberán tener en cuenta” las sentencias del Consejo de Estado colombiano.
Una persona impugnó dicha porción normativa al considerar que esa segunda parte es inconstitucional porque impone, para las autoridades administrativas, el carácter obligatorio de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado colombiano,9 lo cual implica que se excluya otra jurisprudencia, como la emitida por la Corte Constitucional.
Al resolver el asunto, la Corte Constitucional de dicho país determinó en la sentencia C-634/1110 que ese precepto es constitucional, toda vez que las autoridades administrativas deben tener en cuenta tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Esto es, por medio de una interpretación extensiva, si bien el artículo impugnado sólo hacía mención expresa a los precedentes de dicho Consejo, el precepto debe entenderse en el sentido de que también las autoridades administrativas deben atender a la jurisprudencia de la máxima autoridad constitucional colombiana. Así, tenemos entonces que el Conejo de Estado emite precedentes administrativos, y la Corte Constitucional, precedentes constitucionales y, en consecuencia, las autoridades administrativas colombianas deben tomar en cuenta ambos tipos de precedentes cuando emitan algún acto administrativo de su competencia.
En síntesis, la jurisprudencia colombiana se centra en los siguientes puntos: 1) la Constitución es la norma suprema, y las autoridades judiciales y administrativas deben sujetarse a ésta, a la ley, a los reglamentos, así como a los precedentes que dicten las altas cortes (la Constitucional y el Consejo de Estado); 2) la jurisprudencia es una fuente de derecho en Colombia, y al ser ésta resultado de la interpretación que realizan las máximos órganos de justicia respecto de preceptos constitucionales y legales, dicha interpretación se convierte en un criterio (precedente judicial y administrativo) que deben seguir todas las autoridades, esto es, tanto las judiciales como las administrativas.
La jurisprudencia constitucional colombiana nos deja una lección muy importante, y creo que México debería seguir un camino similar. Como mencioné al inicio, si realmente queremos tomarnos en serio los derechos humanos, tenemos que buscar la manera en que realmente hagamos efectivo su ejercicio y reconocimiento en la práctica ante todo tipo de autoridades.
Por ello, considero que una reforma integral al sistema de jurisprudencia es indispensable si realmente la protección de derechos es la finalidad que el gobierno tiene hacia los ciudadanos. De lo contrario, como se ha visto, la ciudadanía tendría que acudir a los tribunales para reclamar el ejercicio de un derecho, a pesar de que éste ya fue reconocido por la máxima autoridad judicial del país, como ocurrió en los temas de matrimonio igualitario y los amparos marihuana.
Esa reforma integral implica cuestiones complejas y problemáticas que el gremio jurídico debe plantearse y responder para implementarla, por ejemplo:
- ¿Qué jurisprudencia es la que obligaría a las autoridades administrativas, únicamente los precedentes obligatorios de la Suprema Corte, o también las contradicciones de criterios de los Plenos Regionales o la reiteración de los tribunales colegiados?
- ¿Solamente jurisprudencia que reconozca derechos humanos?
- ¿A qué tipo de autoridades vincularía, hasta qué grado y en qué materias específicas?
- El artículo 217 de la Ley de Amparo contempla tres criterios para la obligatoriedad de la jurisprudencia: jerarquía, territorialidad y temporalidad.11 ¿Cuáles serían los criterios de obligatoriedad tratándose de autoridades administrativas?
- Muchas personas servidoras públicas no son juristas ¿cómo capacitamos en materia de precedente a autoridades administrativas?
- ¿Existirá algún tipo de responsabilidad administrativa por no seguir el precedente? Si consideramos que sí, ¿quiénes serán las autoridades encargadas de su investigación, substanciación y resolución?
- ¿Qué repercusiones tendría esto con el principio de relatividad de las sentencias de amparo?
- ¿La regulación sería la misma para cualquier medio de control de constitucionalidad judicial, o habrá que matizar tratándose de juicio de amparo, acciones de inconstitucionalidad o controversias constitucionales? Este aspecto es importante porque en los ejemplos señalados arriba (amparo marihuana y matrimonio igualitario) las cosas son distintas. En el amparo marihuana se trataba de una ley general, sin embargo, con el tema del matrimonio igualitario la cuestión cambia por completo al tratarse de una institución jurídica (matrimonio) regulada en los códigos de cada entidad federativa, y al respecto, la Corte se ha pronunciado tanto en amparo como en acciones de inconstitucionalidad.
- ¿Estarían facultades las autoridades administrativas (como lo están las judiciales12) a distinguir un precedente?13 ¿Hasta dónde podría llegar una autoridad administrativa con las técnicas de apartamiento judicial?
Estás son sólo algunas de las problemáticas de las tantas que pueden surgir en esta propuesta, pero como ya mencioné, si queremos seguir consolidando la transición de un Estado legislativo a un Estado constitucional de derecho, la obligatoriedad del precedente a las autoridades administrativas es un tema que el gremio jurídico mexicano debe abordar para dar un paso adicional a esa meta y el respeto y pleno ejercicio de los derechos humanos.
Óscar Leonardo Ríos García. Licenciado en Derecho por la Universidad Marista de Mérida. Maestro en Defensa Administrativa y Fiscal por la Universidad Anáhuac – Mayab. Máster en Argumentación Jurídica por la Universidad de Alicante, España. Ha trabajado en juzgados y tribunales federales, así como en la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
1 Entre ellos, el Acuerdo General 17/2019 y 1/2021. No omito que también la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos contempla el sistema de precedentes en materia de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad.
2 El segundo fue el amparo en revisión 1115/2017, resuelto en sesión de 11 de abril de 2018. El tercero fue el amparo en revisión 623/2017, resuelto en sesión de 13 de junio de 2018. El cuarto el amparo en revisión 548/2018, resuelto el 31 de octubre de 2018, y finalmente, el quinto amparo fue el 547/2018, resuelto también el 31 de octubre de 2018.
3 DECRETO por el que se declara reformadas y adicionadas diversas disposiciones d ela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativos al Poder Judicial de la Federación.
4 Al respecto, la exposición de motivos señala lo siguiente: “Desde 1994 la Suprema Corte se ha ido afianzando como un verdadero tribunal constitucional. Como protectora de la Constitución y de los derechos humanos, la jurisprudencia que emite la Suprema Corte juega un rol de suma importancia. Los criterios que derivan de este tribunal constitucional deben ser robustos, vigentes y tener fuerza para que permeen a los órganos jurisdiccionales inferiores. Sin embargo, la forma en que actualmente se integra la jurisprudencia entorpece su desarrollo.
En efecto, el sistema de jurisprudencia por reiteración exige que la Suprema Corte resuelva cinco sentencias en el mismo sentido no interrumpidas por otra en contrario, en diferentes sesiones, por mayoría calificada. Así, suele suceder que, aunque exista una decisión paradigmática y trascendental de la Suprema Corte, que incluso sea votada por unanimidad, los órganos jurisdiccionales inferiores no estén obligados a seguirla”. Reforma con y para el Poder Judicial, 12 de febrero, Ciudad de México 2020, p. 7.
5 Ocho votos en Pleno y cuatro en Salas.
6 Para consulta: Sentencia C-539/11.
7 ARTÍCULO 114. Las entidades públicas de cualquier orden, encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salariales de sus trabajadores o afiliados, o comprometidas en daños causados con armas de fuego, vehículos oficiales, daños a reclusos, conscriptos, o en conflictos tributarios o aduaneros, para la solución de peticiones o expedición de actos administrativos, tendrán en cuenta los precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o contenciosa administrativa, por los mismos hechos y pretensiones, se hubieren proferido en cinco o más casos análogos.”
8 “ARTÍCULO 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”.
9 El Consejo de Estado es la máxima autoridad jurisdiccional colombiana en materia contenciosa administrativa, y está facultado para emitir jurisprudencia en dicha materia.
10 La sentencia puede consultarse aquí.
11 En la contradicción de tesis 52/2021, el Pleno de la SCJN desarrolló esta cuestión.
12 Ley de Amparo.
Artículo 228. Los tribunales no estarán obligados a seguir sus propias jurisprudencias. Sin embargo, para que puedan apartarse de ellas deberán proporcionar argumentos suficientes que justifiquen el cambio de criterio. En ese caso, se interrumpirá la jurisprudencia y dejará de tener carácter obligatorio. Los tribunales de que se trata estarán vinculados por sus propias jurisprudencias en los términos antes descritos, incluso cuando éstos se hayan emitido con una integración distinta.
13 Tesis: 1a. CCCXCIII/2015 (10a). Registro 2010619. PRECEDENTES SOBRE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. LA DISTINCIÓN QUE DE ÉSTOS HACE UN TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO CONLLEVA UNA MODIFICACIÓN DE SU INTERPRETACIÓN. La distinción de un precedente («distinguishing», en la teoría del precedente), ya sea vinculante o persuasivo, es una técnica argumentativa que consiste en no aplicar la regla derivada de uno que en principio parece aplicable al asunto que se va a resolver, cuando el tribunal posterior identifica en el nuevo caso un elemento fáctico ausente en el precedente que hace inadecuada para el nuevo caso la solución jurídica adoptada anteriormente. En este sentido, los hechos que se identifican en el nuevo caso como elemento diferenciador deben ser relevantes para justificar un trato distinto, pues la distinción comporta necesariamente la creación de una regla aplicable exclusiva a esos hechos. Ahora bien, en el caso de los precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, donde se establece el contenido de un derecho fundamental, la distinción implica necesariamente modificar los alcances dados a ese derecho en el precedente que está distinguiendo. De acuerdo con lo anterior, siempre que un tribunal colegiado de circuito distinga un precedente del alto tribunal donde se establece la interpretación de un derecho fundamental, que puede estar recogido en una tesis aislada, se estarán modificando los alcances establecidos para ese derecho en el contexto fáctico que se estimó relevante para la distinción.