El pasado 22 de agosto de 2022, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) resolvió las acciones de inconstitucionalidad 62/2022 y su acumulada 77/2022 promovidas por Movimiento Ciudadano y diversos integrantes de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión (accionantes) en contra de la adición del inciso h) al artículo 10, numeral 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME), impulsada por la bancada de Morena y, finalmente, publicada en el DOF el 19 de abril de 2022. Con nueve votos a favor,1 la SCJN decidió declarar su inconstitucionalidad.
Esta reforma pretendía cerrar la puerta al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) para anular actos parlamentarios del Congreso de la Unión, su Comisión Permanente o cualquiera de sus Cámaras. Ello, con motivo de las sentencias dictadas por la Sala Superior en varios juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano2 que generaron malestar en los congresistas de Morena, como explicaremos más adelante.
a) Análisis de la SCJN
Los accionantes invocaron numerosos conceptos de invalidez en contra de esta reforma;3 sin embargo, la SCJN consideró que el problema medular a resolver consiste en determinar si con este cambio legislativo hay una vulneración del derecho de tutela judicial efectiva por la ausencia de un recurso efectivo para proteger el derecho a ser votado, en su vertiente de acceso y desempeño del cargo de diputado o senador. Para esto, la SCJN analizó la doctrina jurisprudencial nacional, interamericana y de derecho comparado respecto al derecho de tutela judicial efectiva y acceso a la justicia, el derecho a ser votado a cargos públicos y su interrelación frente a la reforma en cuestión.
Derecho de tutela judicial efectiva y acceso a la justicia.
La SCJN desempolvó su doctrina constitucional sobre el derecho de tutela judicial efectiva y acceso a la justicia, y recogió la jurisprudencia de la Corte Interamericana en el caso Castañeda Gutman vs México.4 Sobre la base de ello, concluyó que las personas deben tener acceso a un recurso real y efectivo que permita proteger sus derechos fundamentales, incluso tratándose de derechos político-electorales aparentemente lesionados a través de actos intra parlamentarios de autoridades legislativas.
Igualmente, reflexionó que, si bien pueden preverse presupuestos procesales para el ejercicio de determinada acción, sin lesionar el derecho de tutela judicial, estos no pueden ser arbitrarios, irrazonables, desproporcionales ni discriminatorios, ya que en su caso no podría hablarse de un verdadero acceso a la jurisdicción.
Derecho a ser votado a cargos públicos representativos, acceso y desempeño de la función parlamentaria.
El artículo 35 de la Constitución establece el derecho de acceso a la función pública (fracción VI) y el derecho a ser votado para algún cargo de elección popular (fracción II). En este sentido, la SCJN ha reconocido que “los derechos a votar y ser votado son verdaderos derechos fundamentales de corte político-electoral porque guardan una relación de interdependencia con los demás derechos humanos reconocidos en la Constitución”.
El derecho a ser votado, según la SCJN, comprende: el derecho de la ciudadanía a ser postulada en una candidatura y, en caso de resultar vencedora en la elección, a ser proclamada electa lo que, a su vez, se constituye en un “derecho a ocupar y ejercer las funciones inherentes al cargo en condiciones de igualdad”, así como mantenerse en el cargo y desempeñarlo de acuerdo con lo previsto en la Constitución y leyes secundarias y reglamentos de las Cámaras del Congreso de la Unión. Lo anterior, en virtud del núcleo de parlamentario conocido como Ius In Officium, que protege a las y los congresistas contra “perturbaciones ilegítimas” que puedan afectar sus labores de creación normativa y el control del gobierno.
La tutela jurisdiccional del derecho de acceso y desempeño de la función parlamentaria ius in officium y el núcleo de la función representativa.
La doctrina comparada de la justiciabilidad de los actos parlamentarios se ha evolucionado gradualmente, ya que, si en principio se abordó este tema con bisturí, la SCJN señala que “se ha venido consolidando una tendencia global hacia la maximización del acceso a la tutela judicial efectiva de los derechos de los congresistas”, siempre y cuando no se transgredan los principios de división de poderes ni de autonomía del Poder Legislativo.
A manera de ejemplo, se cita al Tribunal Constitucional de Colombia en su decisión sobre que las mesas directivas del Congreso elegidas por la mayoría no pueden dificultar el ejercicio del cargo de los congresistas que forman parte de una fuerza política minoritaria, sobre todo, cuando corresponde a la rendición de cuentas de otros poderes, como el Ejecutivo. Ya que es a través de estos que, se “cristalizan los intereses de sus electores como una de las finalidades esenciales del Estado dentro de una democracia participativa”. Igual, subraya que, si bien el control judicial de los actos intraparlamentarios debe ser excepcional, cuando los controles parlamentarios sean insuficientes para proteger el Ius in officium, debe garantizarse el primero.
Por su parte, la SCJN también ha desarrollado gradualmente una línea jurisprudencial en torno a la judicialización de los actos intraparlamentarios que impactan en el derecho de los congresistas de acceso y desempeño del cargo público que ha acompañado la tendencia global de maximizar el acceso a la justicia. Si bien la SCJN comenzó señalando que los casos que involucran una cuestión eminentemente política escapan al control jurisdiccional y, por ello, el análisis debe hacerse en forma casuística; a su vez, estableció que no existe impedimento constitucional para tutelar en sede judicial actos intraparlamentarios.
Por ejemplo, el Pleno retomó un pronunciamiento de la Segunda Sala en el cual se concluyó que, ante el caso de un incumplimiento de las formalidades del procedimiento legislativo que genere afectación a las y los legisladores que deban intervenir en este proceso como no tener la oportunidad de participar en la discusión de manera oportuna, informada y libre en las actividades parlamentarias, se debe permitir el control jurisdiccional de los actos intraparlamentarios, con la finalidad de proteger el principio de democracia deliberativa de los congresistas.
Finalmente, pone sobre la mesa otro precedente de la Primera Sala de la SCJN donde se reconoció que, en la dinámica constitucional mexicana el proceso político del Congreso de la Unión puede “presentar ciertas patologías y perversiones que hacen viable un control de constitucionalidad por parte de un órgano externo e imparcial”. Por lo que, cuando los tribunales constitucionales en los Estados democráticos controlen los actos parlamentarios ante la transgresión de derechos fundamentales, lograrán evitar y combatir estas perversiones que puede sufrir el proceso democrático a manos de las mayorías parlamentarias.
La SCJN es tajante cuando señala que “la revisión constitucional de los actos intra-legislativos no pone en entredicho el modelo constitucional, el equilibrio entre poderes ni la autonomía del Poder Legislativo” aunque aclara que sólo deberá controlarse este tipo de actos cuando “no se encuentren reservados constitucionalmente a favor del Poder Legislativo en uso de facultades discrecionales de carácter eminentemente político”.
b) Sentido del fallo
Tras el abordaje ya expuesto, la SCJN estimó fundados los conceptos de invalidez formulados por los accionantes y declaró la inconstitucionalidad de la reforma, pues bajo cualquier interpretación posible ésta vulnera el derecho de tutela judicial efectiva, ante la ausencia de un recurso efectivo para proteger el derecho a ser votado en su vertiente de acceso y desempeño del cargo de diputado o senador.
Para comprobar lo anterior, la SCJN se enfocó en dos posibles interpretaciones. Por un lado, consideró que, bajo una i) interpretación literal de la reforma, el Congreso estableció un límite para impedir que el TEPJF conozca de la impugnación de todos los actos parlamentarios. Sin embargo, la SCJN estimó que ello no cumple con el estándar de que los requisitos de procedencia no sean arbitrarios, pues es sobre-inclusiva respecto a los actos intraparlamentarios inimpugnables, sin distinguir entre aquellos que respondan a razonamientos discrecionales y políticos de aquellos que son eminentemente jurídicos.
Asimismo, valoró que cerrar la puerta a la impugnación de todos los actos intraparlamentarios implica eliminar un recurso efectivo de defensa frente a las decisiones de autoridades y órganos de las cámaras del Congreso de la Unión que lesionen sus derechos de participación política y acceso y desempeño de la función parlamentaria o ius in officium, con lo cual se resta eficacia a los derechos de participación política, haciendo de la democracia representativa una mera ilusión; máxime que, un amparo, controversia constitucional o acción de inconstitucionalidad no sería procedente contra actos parlamentarios.
Finalmente, reflexionó que, la reforma viola el reconocimiento del TEPJF como máxima autoridad jurisdiccional en la materia con facultades de control judicial a los actos parlamentarios, en términos del artículo 99 constitucional, pues si bien debe preservarse la división de poderes, esto no exenta a los actos del Poder Legislativo de un escrutinio constitucional. Por otro lado, realizó una ii) interpretación originalista de la reforma, bajo un estudio de su exposición de motivos, de la cual advirtió en primer lugar que, los proponentes buscaron que la irrecurribilidad se acotara a actos parlamentarios relacionados con la integración, organización y funcionamiento de los órganos internos y de las comisiones legislativas del Congreso de la Unión.
En segundo lugar, el Pleno exhibió que, la reforma fue una respuesta de Morena a las sentencias dictadas por la Sala Superior en diversos juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano en los que, grosso modo, la Sala analizó la impugnación de varios senadores5 del acuerdo intraparlamentario de 15 de diciembre de 2021 en virtud del cual, se aprobaron las propuestas de la Junta de Coordinación Política del Senado (Jucopo) sobre las senadurías que integrarían la Comisión Permanente, impidiendo que los senadores actores ejercieran sus cargos plenamente, dado que su agrupación política no estaba representada ante la Comisión Permanente.6
La Sala Superior del TEPJF resolvió que el diseño actual para la conformación de las propuestas que la Jucopo presentó a la Cámara de Senadores para integrar la Comisión Permanente, excluía de manera automática a senadores independientes que no pertenecen a algún grupo parlamentario de votar por dichas propuestas, afectando su derecho político-electoral a ser votado en su vertiente de ejercicio del cargo. Como se narra en la exposición de motivos de la reforma en escrutinio, la Sala Superior “injustificadamente” abandonó su línea jurisprudencial de deferencia hacia el Congreso respecto a este tipo de actos, afectando el principio de división de poderes, al sujetar a escrutinio judicial actos de carácter político y parlamentario que competen exclusivamente a la integración, organización y funcionamiento interno de los órganos plenarios y de gobierno del Poder Legislativo federal.
Si bien, la SCJN bajo una interpretación originalista dejó ver que la reforma podría tener otra lectura menos lesiva al derecho de tutela judicial efectiva y se reconoció la importancia del principio de división de poderes, al final optó por invalidarla, pues veda totalmente la tutela y protección por parte del TEPJF el derecho a ser votado, en su vertiente de acceso y desempeño del cargo público representativo de los integrantes del Congreso de la Unión que combatan esta naturaleza de actos intraparlamentarios.
Finalmente, la SCJN definió dos requisitos para la impugnación de los actos intraparlamentarios: (i) que puedan lesionar algún derecho fundamental que afecte el núcleo esencial de la función parlamentaria, impidiendo el desempeño de las funciones inherentes a esta y (ii) que no sean producto de una habilitación constitucional que confiera al legislador una discreción absoluta por criterios de oportunidad política. No pasa desapercibido que, la ministra Esquivel cuestionó severamente que vía una interpretación constitucional se consagren facultades de control judicial al TEPJF para revisar la actividad al interior del Poder Legislativo federal. Asimismo, los ministros Laynez y Zaldívar polemizaron que el control judicial de estos actos deba ser necesariamente competencia del TEPJF, no así de algún otro órgano judicial.
c) Análisis Político
De conformidad con lo anterior, resulta importante señalar que actualmente la Cámara de Diputados está conformada por 500 diputadas y diputados: 300 de mayoría relativa y 200 de representación proporcional. De estos, hoy el grupo mayoritario en la Cámara baja (Morena, Partido del Trabajo y Partido Verde de México) cuenta con 186 escaños de mayoría relativa7 y 95 de representación proporcional,8 es decir, tienen una presencia predominante de 281 diputados (56.2 %). Por otra parte, en el Senado de un total de 128 senadores, el partido gobernante tiene 60, Partido Verde 6, PT 5 y Encuentro Social 4, para un total de 75 legisladores (58.6 %).
Sin duda, esta circunstancia le da mayor fuerza a la coalición mayoritaria para tomar decisiones respecto a la integración, organización y funcionamiento interno de los órganos y comisiones legislativas del Congreso de la Unión. Si bien, tienen que negociar para lograr acuerdos sobre la distribución y equilibrios de estos con la oposición (PAN, PRI y Movimiento Ciudadano), no cierra la puerta a que puedan utilizar su mayoría para transgredir las minorías parlamentarias, como en el caso de MC que fue segregado recientemente en la conformación de la Comisión Permanente y que, tanto la SCJN como el TEPJF garantizaron su representación en dicho órgano.9
Cabe señalar que, en 2018, la coalición Juntos Haremos Historia obtuvo el 44 % de la votación popular a la Cámara Diputados, pero recibieron 308 diputados, lo que representó el 61.6 % del total. En palabras del consejero electoral Murayama, “ocurrió una sobrerrepresentación que duplicó el límite establecido en la Constitución”.10 Lo que generó dinámicas parlamentarias donde las fuerzas políticas minoritarias tuvieron muy poca representación y voz oportuna y libre en las actividades parlamentarias, lo que probablemente derivó en detrimento de la incipiente democracia deliberativa a la cual aspiramos.
Para cerrar y dar perspectiva política de la relevancia de la decisión analizada es que en 2022 Morena se consolida como la primera fuerza política potencialmente hegemónica en México, al gobernar 20 entidades, que representan 54 % de la población nacional; junto con sus aliados electorales, gobiernan 22 estados, es decir, la mayor fuerza territorial y política con la que ha contado un presidente desde la alternancia en la presidencia del año 2000.11 Por otra parte, esta coalición electoral cuenta con una mayoría absoluta (más del 50 %) en 17 congresos locales.12
Lo anterior, a primera vista, generará incentivos a utilizar las mayorías parlamentarias en una dinámica similar a la que hemos presenciado en los últimos años: antipluralista, con poca deliberación, poca negociación, escasos acuerdos y varios eventos de imposición legislativa, que probablemente se materializarán en la afectación de diversos derechos fundamentales.
Por lo que consideramos un acierto la decisión de la SCJN de establecer un precedente que, si bien precisa que no cualquier disputa parlamentaria merece una tutela jurisdiccional, sí se establecen las directrices sobre su importancia, las razones por las cuales no debe ser negada en términos absolutos, como lo intentó la iniciativa declarada inconstitucional que puede buscar reproducirse a nivel estatal, así como los casos en los cuales sí procede someter a escrutinio judicial este tipo de disputas.
Ivan Say Chan Pérez. Abogado por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM); analista político y con estudios en derechos humanos.
Priscila Reneé Monge Kincaid. Abogada por el ITAM; Maestra en Derecho Procesal Constitucional por la Universidad Panamericana; Litigante de Derecho Constitucional.
1 9 votos a favor de las señoras y los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Aguilar Morales, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea.
2 Juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano números SUP-JDC-1453/2021, SUP-JDC-1455/2021, SUP-JDC-1457/2021 resueltos por la Sala Superior en sesión de 26 de enero de 2022.
3 Los Accionantes argumentaron que la Reforma vulnera los artículos 1.º, 14, 16, 17, 35, 41, 72, 99 y 116 de la Constitución y formularon los siguientes conceptos de invalidez: violación a los principios de legalidad, independencia judicial, división de poderes y progresividad, y al orden democrático mexicano y al derecho a la justicia.
4 Sentencia 6 de agosto de 2008, dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, disponible aquí.
5 Los senadores Nancy de la Sierra Arámburo, Alejandra del Carmen León Gastelum, Germán Martínez Cázares, Emilio Álvarez Icaza Longoria y Gustavo Madero Muñoz.
6 Véase la sentencia de la SUP-JDC-1453/2021 y acumulados resuelta por la Sala Superior en sesión de 26 de enero de 2022.
8 Acuerdo INE/CG1443/2021 emitido por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral.
8 “La SCJN le dio la razón al TEPJF: diputados de Movimiento Ciudadano deben integrar la Comisión Permanente, Infobae, 5 de julio 2022.
10 Murayama, C. “Evitar la sobre representación”, Excélsior, 21 de marzo del 2021.
11 Integralia Consultores. Balance de las elecciones 2022, 2022.
12 Instituto Mexicano para la Competitividad. Informe Legislativo 2022, 2022.