Bobbio afirmaba que derecho y poder son las dos caras de la misma moneda; el derecho requiere de la fuerza del poder, y el poder necesita de la legitimidad que le otorga el derecho.
Lo que caracteriza a una democracia constitucional es que la cara de la moneda del derecho siempre queda por encima de la cara que muestra el poder. Así, todas las autoridades están limitadas por lo que ordenan las leyes.
La transición a la democracia en México fue posible no sólo por la creación de una institución autónoma encargada de la organización de las elecciones, sino también por la creación de procedimientos jurisdiccionales (controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad, el juicio de amparo, entre otros) que permitieron controlar el poder político, sometiéndolo a limitaciones jurídicas.
En los últimos viente años hemos atestiguado una intensa relación entre justicia y política. Ya sea, porque un municipio demanda la intromisión del gobierno estatal en algo que le compete; porque un partido político considera que una reforma es contraria a la constitución; o porque quienes contienden en una elección impugnan su resultado. En todos estos casos es un tribunal quien ha tenido la última palabra.
Este escenario es positivo, si se considera que expresa la preminencia del derecho sobre el poder; si se le observa como una forma de consolidación del Estado de derecho. Sin embargo, también traen consigo importantes riesgos. Uno de estos es el abuso de los procedimientos jurisdiccionales, lo que en inglés se ha denominado como lawfare.
Lawfare: la batalla política en los tribunales
No existe una definición unívoca de lawfare. Este concepto surge de una mezcla entre warfare —acciones que se realizan al pelear una guerra— y law —ley o derecho—.
Los ejemplos de su uso varían en función del contexto. No obstante, todos los casos comparten como característica común la instrumentalización del sistema de justicia en contra de quienes son considerados adversarios políticos. De esta forma, la finalidad de recurrir al sistema de justicia no es defender el Estado de derecho, sino utilizar de forma abusiva al sistema de justicia para conseguir un objetivo político.
¿Quiere esto decir que sólo es legítimo que los actores políticos acudan al sistema de justicia cuando tengan la convicción de que están actuando de forma desinteresada? No. Esto no sólo sería ingenuo, sino contrario a la naturaleza de la acción política. El político tiene como principal parámetro de actuación su causa, y en su accionar utiliza todos los medios disponibles. Pero, esto no quiere decir que todo les esté permitido.
El uso abusivo del derecho y de los procedimientos jurisdiccionales por parte de los actores políticos son una muestra de la falta de ética, mesura y sentido de la responsabilidad. Evocando a Weber, con tal de obtener un fin personal —la vanidad como enemiga— debilitan la credibilidad en el sistema de justicia, minan el Estado de derecho y, en casos extremos, pueden derivar en crisis constitucionales.
Lo que ha ocurrido en Nuevo León en las últimas semanas es un buen ejemplo. En su intención de contender por la presidencia de la República, Samuel García inició diversos procedimientos ante los tribunales con el objetivo de darle la vuelta a la Constitución local y usar cualquier tipo de estrategia para que su caso se judicialice.
El origen del galimatías: solicitar licencia para ser rechazada
La Constitución de Nuevo León es muy clara al respecto y todo el galimatías jurídico en el que hoy nos encontramos nunca debió de haber ocurrido. Dicho ordenamiento mandata que si el gobernador solicita licencia por más de 30 días para ausentarse del cargo será el Congreso del estado quien nombre a un gobernador interino.
Ante ese panorama, el 23 de octubre, García solicitó al Congreso local una licencia para ausentarse durante seis meses, con el objetivo de participar en las próximas elecciones presidenciales. Sin embargo, en la misma solicitud, invocando un artículo de la Constitución neolonés que no resultaba aplicable para el caso, designó como encargado del despacho a su secretario general de gobierno
Desde el origen del conflicto quedaron en evidencia los propósitos del ahora gobernador con licencia, pues a sabiendas de que estaba solicitando algo ilegal, su objetivo era que el Congreso le enmendara la plana y le rechazara su licencia, para así poder ir desde un primer momento a una arena que no fuese la legislativa.
No por nada, en ese ánimo de generar confusión y enmarañar el asunto, sin algún tipo de motivo, García solicitó que el Instituto Nacional Electoral (INE) aclarara los alcances de lo solicitado. Claramente, días después, el INE se dijo incapacitado para intervenir sobre su licencia, por lo que pidió al funcionario revisarlo con el Congreso de Nuevo León.
Esta acción que por tantas otras acciones que se han interpuesto y por el tiempo transcurrido parecería que ha quedado en el olvido, en retrospectiva, resulta esclarecedora, ya que devela la intención de ganar tiempo para enredar todo y, en caso de obtener alguna victoria pírrica, seleccionar partes de las resoluciones para vender a la opinión pública verdades a medias que, tarde que temprano, se develan como mentiras completas.
De galimatías a vodevil: los incesantes litigios
Es importante contextualizar que en la elección del 2021 la ciudadanía neolonesa dividió el voto dándole el triunfo en la contienda de gobernador a Samuel García de MC; pero, al mismo tiempo, otorgándole una mayoría legislativa al PRI y al PAN. También hay que recordar que los naranjas no obtuvieron ninguna diputación local por mayoría relativa, los únicos curules que tiene MC en Nuevo León han sido por representación proporcional o transfuguismo.
Aquí, se enfatiza que el asunto no es si García podía o no contender a la presidencia de la República. Más allá de que en campaña se comprometió a no dejar su cargo para contender por otro, la Constitución mexicana reconoce el derecho de la ciudadanía para ser votada. En este tipo de casos lo mejor es que sea el electorado quien a través de su sufragio valore si la decisión de separarse de su cargo fue correcta o no.
Sin embargo, como ya se dijo, la Constitución de Nuevo León es muy clara en dos cosas: 1. El Congreso del estado es quien debe conceder la licencia para separarse temporalmente del cargo; y 2. si la licencia es por más de 30 días, es este mismo Congreso quien debe nombrar al gobernador interino.
Seguramente anticipando que cualquier petición al legislativo local sería complicada y lo obligaría a negociar, el gobernador optó por acudir a los tribunales. Es en este punto en donde empiezan una serie excepcional de procedimientos jurisdiccionales: controversias constitucionales ante la Suprema Corte de Justicia, demandas ante el Tribunal Electoral, así como juicios de amparos.
Los argumentos fueron muy variados, y el Congreso local al otorgarle la licencia a García, cometió una pifia en clara contradicción a la división de poderes y realizó un primer nombramiento de gobernador interino que recayó en el presidente del Tribunal Superior de Justicia de Nuevo León, Arturo Salinas.
Aunque en distintas vías y después de varias semanas de incertidumbre, las máximas autoridades judiciales del país terminaron pronunciándose sobre lo sucedido. La Suprema Corte al suspender tanto el nombramiento del primer gobernador interino por el Poder Legislativo, así como el acuerdo de Samuel García en donde solicitaba licencia e imponía a su secretario general como interino, mientras que el Tribunal Electoral sentenciando por unanimidad validar que el Congreso Local nombrara al nuevo gobernador interino de Nuevo León.
No obstante, a pesar de que ambas instancias le negaron la razón a Samuel García, éste intentó convencer de lo contrario a través de todo el aparato propagandístico de su partido —al llamar la atención sobre algunas palabras en la discusión de la sentencia del Tribunal Electoral en donde aseguraba que la designación del gobernador interino debería ser por consenso (que no por unanimidad) y afirmando que el nuevo gobernador interino nombrado por el Congreso, Luis Orozco, resultaba inelegible por desempeñarse en la Fiscalía de Nuevo León—, además de ignorar tales decisiones y continuar interponiendo otros medios jurídicos para conseguir su objetivo político.
Así llegamos a uno de los capítulos más extraños de la justicia constitucional de este país, pues una de las últimas demandas de amparo presentadas por el secretario general de gobierno de Nuevo León, fue turnada a un juez de distrito en materia laboral de Ciudad de México. Por si no fuese suficiente: este juzgador otorgó una suspensión provisional que contravenía lo ya resuelto por el Tribunal Electoral, así como la suspensión otorgada por la Suprema Corte.
Bajo el amparo de esa endeble resolución inferior, todo estaba listo para desafiar a los tribunales constitucionales y que el secretario general de gobierno se quedara como gobernador interino de Nuevo León y, así, García pudiese empezar su aventura presidencial en el primer minuto del sábado 2 de diciembre. El escenario no podía ser más absurdo, el esquema propuesto por los naranjas estaba sobre alfileres (y muy probablemente sería echado abajo durante los próximos días a través de otro medio de defensa). Pero, lamentablemente, la estrategia de utilizar de forma abusiva al sistema de justicia parecía que les había resultado.
Sin embargo, quince minutos antes de que eso se concretara, ante el caos y las múltiples irresponsabilidades, la Suprema Corte asumió su rol como garante de la democracia y el orden constitucional, pues dicha institución se volvió a pronunciar al respecto, esta vez por medio de una suspensión definitiva derivada de una de las primeras controversias constitucionales interpuestas que no daba lugar a malentendidos, ni tampoco a que García buscara contraatacar por medio de algún otro recurso jurídico de ultimísimo minuto.
Así se reconocía a Luis Orozco como gobernador interino, y ordenaba a cualquier autoridad abstenerse de nombrar a un nuevo titular del Poder Ejecutivo de Nuevo León.
El arrepentimiento de medianoche
En una conocida anécdota de la política de los Estados Unidos se narra que el entonces presidente John Adams realizó los “nombramientos de medianoche” (midnight appointments) en la víspera de la finalización de su gobierno. Precisamente estos nombramientos fueron el antecedente del célebre caso de Marbury vs. Madison.
Guardando toda proporción y distancia, se puede decir que Samuel García tuvo su “arrepentimiento de medianoche”. Justo cuando Luis Orozco estaba dando su primera conferencia de prensa como gobernador interino, el secretario general de gobierno, interrumpió el acto para informarle que García rechazaría la licencia y “reasumiría” el cargo como gobernador de la entidad.
Con el objetivo de justificar esta decisión se publicó en el Periódico Oficial del Estado un acuerdo supuestamente con fecha del 1 de diciembre. En este acuerdo Samuel García señalaba que derivado de una suspensión concedida dentro de una controversia de inconstitucionalidad local, se daba por notificado de la suspensión de la licencia y, por lo tanto, reasumía funciones como gobernador.
Sí, aunque resulte increíble, al embrollo de procedimientos jurisdiccionales se le tiene que sumar este procedimiento de control de constitucionalidad local promovido de último momento por el Congreso de Nuevo León.
Sin embargo, este último acto presentaba debilidades jurídicas desde distintos frentes. Por más que se quisiera argumentar que la publicación del acuerdo era de fecha 1 de diciembre, esto resultaba sumamente cuestionable, más considerando que el secretario general de gobierno quiso hacerle una notificación verbal, en plena conferencia de prensa a Luis Orozco, quien ya estaba fungiendo como gobernador interino.
Seguramente reconociendo esto, Samuel García publicó unas horas más tarde un nuevo acuerdo en el que simplemente señalaba que “siendo su derecho constitucional” no haría efectivo el uso de la licencia y, por tanto, reasumía el cargo de gobernador de Nuevo León. Por supuesto que en este caso, lo primero que se debe analizar es en calidad de qué se publicó ese acuerdo, ya que el día 2 de diciembre Samuel García ya gozaba de su licencia para contender a la presidencia.
Estas nuevas indeterminaciones políticas en vez de las certezas que brindó el propio derecho dieron inició a un nuevo capítulo en esta larga historia que tiene a Nuevo León sumido en una crisis política.
Epílogo: el procedimiento para regresar al cargo
Para abordar este último tema dentro del enmarañado caso neolonés se tiene que partir de una premisa muy básica: Samuel García fue electo para fungir como gobernador por el periodo de seis años. Salvo que se le destituya del puesto mediante juicio político o sea separado del cargo por la comisión del algún delito, él tiene derecho de reasumir su puesto y finalizar su sexenio hasta el año 2027. El problema es que no existe disposición expresa sobre cuál es el procedimiento para su reincorporación.
Si García hubiese rechazado la licencia antes del 2 de diciembre, hubiera bastado una comunicación al Congreso de Nuevo León manifestando que se desistía de su solicitud. Por el contrario, si hubiera hecho uso efectivo de la misma, el simple transcurso del plazo de seis meses sería suficiente para que reasuma el cargo de gobernador. Sin embargo, no estamos en ninguno de los dos casos.
Sobre este tema han aparecido diversas hipótesis sobre cómo solucionar esta laguna legal. Algunos se decantan por la opción de que basta con la sola manifestación de voluntad del gobernador con licencia. Otros, consideran que se debe aplicar el mismo procedimiento para la reincorporación de legisladores con licencia, lo cuales sólo dan aviso al presidente del Congreso sobre su regreso a sus funciones. Finalmente, hay otras opiniones que dicen que el Congreso de Nuevo León tiene una facultad amplia para determinar decidir sobre la cancelación de la licencia y la reincorporación al cargo de García.
Creemos que ninguna de las anteriores es aplicable a este caso y que, como en muchas otras ocasiones, la alternativa está a mitad de camino.
Antes de explicar la opción que consideramos correcta, no olvidemos que en este caso el Congreso local ya nombró a un gobernador interino por seis meses y que ya está ejerciendo su encargo, también que la Suprema Corte tiene claro que Luis Orozco es esa persona.
¿La simple manifestación de voluntad del gobernador con licencia es suficiente para cesar del cargo al gobernador interino? ¿Cómo se comunica esto a la ciudadanía? ¿A partir de qué hora surte efectos? ¿Cuál es el procedimiento para que el gobernador interino haga la transferencia de los asuntos al gobernador con licencia? Esta alternativa tendría como consecuencia una altísima inseguridad jurídica y podría generar un verdadero caos institucional.
El problema de origen con esta solución es que solamente se piensa en “el derecho” del gobernador con licencia, pero se pasa por el alto que los servidores púbicos antes que derechos tienen obligaciones, y la primera de estas es garantizar la certeza sobre sus actos de autoridad.
Ahora bien, sobre la alternativa de utilizar el procedimiento para el regreso de integrantes del Congreso, se debe considerar varias cuestiones. En primer lugar, cuando se vota por los miembros del poder legislativo se elige también a una persona que suplirá sus ausencias, el o la suplente. Esto da una certidumbre al proceso para suplir ausencia que no se da en el caso del poder ejecutivo.
Aunado a lo anterior, aunque surgiera un conflicto por la reincorporación de un integrante del Congreso, al ser un órgano colegiado, puede seguir funcionando sin problema. Los actos de autoridad no provienen de una sola persona. Pero, en el caso del gobernador no es así, la falta de certidumbre sobre quién es el titular del Poder Ejecutivo podrían colapsar el funcionamiento de la administración pública. Sólo pensemos que de esta persona depende la seguridad, el cobro de impuestos, la iniciativa de leyes, etcétera.
En este orden de ideas, la alternativa que consideramos ofrece una mayor seguridad jurídica es que el órgano que otorgó la licencia sea quien la cancele, es decir, el Congreso de Nuevo León. Junto con el procedimiento de cancelación de licencia, se definirían los plazos para que termine su encargo el gobernador interino.
Esto no quiere decir que el Congreso pueda negarse a que se reincorpore a su cargo, tampoco que lo pueda obligar a que se tome la licencia de seis meses. Cualquier de estas dos interpretaciones tendría como consecuencia que el gobernador con licencia presente un amparo que termine ordenándole al Congreso que cancele la licencia y volveríamos al cuento de nunca acabar.
Además de los múltiples antecedentes que existen cuando gobernadores solicitan licencia y regresan a su encargo notificando al Congreso de su estado, así como de lo que se puede desprender de una tesis relativa a las temporalidades de las licencias emitida por el Poder Judicial de la Federación, lo que apelamos en este supuesto es simple y sencillamente a que Samuel García entienda que su voluntad no es absoluta, ni que sus intempestivas decisiones políticas no tienen consecuencias jurídicas.
Después de toda la tormenta, que García y su equipo hagan como si no ha pasado nada resultará contraproducente y sus acciones durante estos días les podría acarrear algún tipo de responsabilidad.
Conclusión: ¿Se aprenderá la lección?
Son muchas las razones que generaron el caos que actualmente impera en Nuevo León. Sin embargo, en este caso en particular, todo se pudo haber evitado si desde el inicio hubiera existido voluntad por cumplir con lo que mandata el orden constitucional.
Ojalá que todo lo ocurrido sea un fuerte llamado de atención para todos los actores políticos del estado de Nuevo León —y de paso de todo el país— sobre las nefastas consecuencias que tiene pretender abusar de los procedimientos jurisdiccionales, de llevarlos hasta el extremo, antes que tener la posibilidad de crear consensos y dialogar por objetivos comunes. Algo, ni más ni menos, que entraña la propia democracia, cerrando de nuevo con Bobbio, es decir, un gobierno de leyes, que no de individuos.
Juan Jesús Garza Onofre. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Iván de la Garza Santos. Profesor de la Facultad Libre de Derecho de Monterrey
El sistema democrático electoral regulatorio ha privilegiado la construcción de mecanismos adversariales para superar no los diferendos, si no la natural desconfianza del derrotado y la soberbia del ganador. Sería útil una transformación a mayores espacios convencionales donde más allá de una elección la administración de un país de pueda construir con certeza y destino claros y no reducirlo a personalidades del momento.
Buen articulo, nos ayuda a medio entender el entramado de la situacion en Nuevo León y sus posibles consecuencias para el estado causadas por la voracidad de los actores politicos (todos), dejando de.lado la afectación que causan a sus gobernados.