El 15 de septiembre de 2025 la presidenta de la República presentó al Senado una iniciativa de reformas a la Ley de Amparo, el Código Fiscal de la Federación (CFF) y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (LOTFJA). El documento propone, entre otros aspectos, definir el interés legítimo, robustecer los requisitos para otorgar la suspensión, limitar los supuestos de recusación, ampliaciones de la demanda y reconfigurar el régimen de cumplimiento de sentencias.
Examinemos algunos de los riesgos de la iniciativa a la luz de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), los estándares constitucionales y convencionales y el derecho de acceso a la justicia. Reconocemos distintos aspectos positivos en la iniciativa, como las notificaciones electrónicas obligatorias para las autoridades y la agilización del juicio, pero alertamos de propuestas que entrañan restricciones sustantivas y potenciales tensiones con criterios consolidados, con especial impacto en colectivos y grupos vulnerables, restando su eficacia como defensa popular.
Interés legítimo: definición y alcance
La iniciativa busca precisar los elementos del interés legítimo en el artículo 5, fracción I, exigiendo que el acto, norma u omisión produzca una lesión jurídica real, actual y diferenciada, de tal forma que su anulación implique un beneficio “cierto, directo y no meramente hipotético o eventual”.
Los riesgos de este cambio y la centralidad del interés legítimo para el acceso a la justicia de colectivos han sido abordados en diversos artículos publicados en este mismo espacio. En otros textos, se ha dicho que la iniciativa únicamente replica un estándar de interés legítimo desarrollado por la Corte. Estimamos que esto no es correcto, por las siguientes razones:
Es cierto, por un lado, que la Corte ha impuesto una serie de características que definen al interés legítimo —la demostración de un vínculo cualificado, actual, real y jurídicamente relevante que produce un beneficio actual o futuro, pero cierto—. Sin embargo, la iniciativa no se limita a replicar estos elementos, sino que adiciona supuestos que pueden restringir esta figura.
La preocupación principal recae en la necesidad de demostrar un beneficio “directo y no meramente hipotético o eventual”, en tanto podría excluir tanto la posibilidad de reconocer un provecho indirecto, derivado de la especial situación frente al orden jurídico, como la de admitir un beneficio futuro.
Estos requisitos adicionales, además, alterarían la esencia del interés legítimo y lo aproximarían a las vías de acceso propias del interés jurídico. Aunque el cambio pueda parecer sutil, no se trata de un tema formal o de acento: terminaría por vaciar de contenido el elemento que distingue a una figura de la otra, generando un riesgo latente de contracción material en la legitimación activa del juicio de amparo.
Todo lo anterior es especialmente problemático para el acceso a la justicia de grupos históricamente desaventajados, como los pueblos y las comunidades indígenas, la tutela de derechos colectivos y la justicia ambiental, ámbitos donde el interés legítimo ha sido decisivo y que la propia enuncia entre sus objetivos consolidar.
Estimamos que, de aplicarse este nuevo estándar a casos icónicos resueltos por la Corte en épocas anteriores, como Laguna de Carpintero -que permitió la defensa del medio ambiente a comunidades aledañas a la construcción de un parque temático, en beneficio de generaciones presentes y futuras- el desenlace sería distinto.
Suspensión: requisitos y ponderación.
La iniciativa reconoce la importancia del análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, del interés social y de la no contravención de disposiciones de orden público.
Un aspecto particularmente positivo es que se obliga al juzgador a realizar este análisis de manera expresa y justificada. Establecer esta obligación en la Ley refuerza la seguridad jurídica y permite que los particulares comprendan con claridad los criterios que llevan al juez a negar o conceder medidas cautelares.
Por otro lado, destacamos dos aspectos preocupantes.
Primero, la introducción del “interés público”, como elemento que debe ponderar el Juez al conocer de una medida cautelar. Se trata de un concepto jurídico indeterminado no definido en Ley ni uniformemente en jurisprudencia. En esa línea, representa una típica norma con textura abierta, cuyo grado de indeterminación podrá ser interpretado en beneficio del Estado o el poder político, y en contra de particulares.
Es importante recordar que la iniciativa original de la Reforma Judicial facultaba al Tribunal de Disciplina Judicial (TDJ) para investigar y sancionar a los juzgadores que resolvieran de manera contraria al interés público. Sin embargo, en el Dictamen de la Cámara de Diputados se eliminó el concepto debido a su ambigüedad. Las reformas a la Ley de Amparo deberían seguir el sentido de la reforma constitucional.
El amparo es un litigio de derecho público, donde la contraparte siempre es un órgano del Estado —o, de manera excepcional, un particular actuando como autoridad— que siempre argumentará que está de su lado la defensa de este interés. Agregar este requisito a la suspensión sólo inclina la balanza de su lado. Imagine usted que se le determina un crédito fiscal por diez mil pesos, pero en el acta final la autoridad comete un error numérico y lo finca por diez mil millones. Usted solicita la suspensión en amparo y el juez —aplicando este estándar— determina que la medida cautelar es contraria al interés público, por privar al Estado de cuantiosos recursos que podrían ser utilizados para comprar medicinas o construir escuelas.
Segundo, la iniciativa propone que un requisito para otorgar la suspensión sea demostrar que, de ejecutarse el acto, podrían producirse daños de difícil reparación. Esto nos regresaría al estándar previsto en el artículo 124 de la Ley de Amparo abrogada, que exigía ese tipo de valoración para la concesión de la medida cautelar.
Contrario a lo que busca la iniciativa, la evolución legislativa y jurisprudencial de la suspensión han buscado constituirla como una medida cautelar con efectos conservativos y de tutela anticipada, dónde lo relevante para su otorgamiento es el examen de apariencia del buen derecho, la no afectación al interés social y la no contravención de disposiciones de orden público.
Por otro lado, exigir la comprobación de “daños de difícil reparación” como condición general para el otorgamiento de la suspensión, contradeciría criterios del Pleno de la Suprema Corte, que niegan la satisfacción de tal requisito como condición para el otorgamiento de la suspensión cuando se alega interés jurídico. En última instancia, esta elevación del estándar probatorio desnaturaliza la función tutelar de la suspensión y dificulta el acceso efectivo a medidas cautelares.
Ampliación de demanda
La iniciativa reconoce que esta figura es una prerrogativa para adicionar o modificar el escrito inicial de demanda, antes de que se cierre la instrucción del juicio, para que en un mismo juicio se resuelva todo lo vinculado con lo reclamado originalmente. No obstante “a fin de no distorsionar su trámite” propone “circunscribir su procedencia”.
En este sentido, agrega el vocablo “únicamente” al primer párrafo del artículo 111 de la Ley de Amparo y modifica la fracción II de dicho numeral para establecer que se podrá ampliar la demanda cuando los nuevos actos reclamados no hubieren sido del conocimiento del quejoso con anterioridad a la presentación de la demanda inicial.
Circunscribir es un sinónimo de limitar, por lo que conforme a la propia exposición de motivos se estaría restringiendo un derecho procesal de los quejosos y, en última instancia, su derecho de acceso a la justicia, lo que se verifica con la redacción de la propuesta de reforma que incluye la palabra “únicamente”.
La preocupación central en este rubro es que corresponde al juez, en ejercicio de su facultad jurisdiccional, analizar la procedencia de la ampliación caso por caso. Además, el vocablo “únicamente” excluiría supuestos de ampliación que han sido reconocidos en jurisprudencia, como la ampliación de conceptos de violación.
Recusaciones
La iniciativa propone reformar el artículo 59, atinente a la recusación, adicionando que se desechará si existen elementos para justificar que se ha interpuesto sólo con fines dilatorios u obstructivos, o bien, cuando sólo se persiga que una Ministra o un Ministro, o una Magistrada o un Magistrado conozcan de cuestiones accesorias y no del fondo.
La recusación en el juicio de amparo es una figura clave que permite a las partes solicitar que un juzgador se aparte del conocimiento del asunto cuando existan motivos que puedan afectar su imparcialidad. Su finalidad es garantizar la neutralidad y objetividad del órgano jurisdiccional, protegiendo así el derecho de las partes a un proceso justo.
Lo anterior ha sido reconocido por la Primera Sala de la Suprema Corte que, al resolver el Impedimento 12/2017, estableció que la recusación “constituye un instrumento procesal de gran relevancia para la tutela del derecho a ser juzgado por un órgano imparcial e independiente”.
Bajo este marco conceptual, consideramos que los supuestos que la iniciativa pretende adicionar podrían reducir la efectividad de la figura. Por un lado, permitirían desechar de plano una recusación por considerarla dilatoria, sin examinar de fondo los méritos del impedimento. Esto pone en riesgo el derecho de acceso a una justicia completa e imparcial en su expresión más básica: ¿cómo determinar si la recusación plantea un impedimento legítimo o si es una estrategia dilatoria si se desecha sin ser analizada?
Aunado a lo anterior, si el Juez está impedido, porque su parcialidad está comprometida, tampoco sería constitucionalmente válido que estudiara cuestiones “accesorias” al juicio. En muchas ocasiones las cuestiones secundarias están intrínsecamente ligadas con el fondo del asunto y los pronunciamientos incidentales, probatorios, accesorios o formales pueden determinar el sentido del fallo.
Consideramos que, en el contexto de la elección popular de jueces, no deben restringirse los alcances de esta figura. Reconocemos la finalidad legítima de evitar promociones frívolas cuyo único fin sea retrasar indebidamente la resolución del juicio —como ha sucedido en casos de sobra conocidos—, pero la excepción no puede utilizarse para construir la regla. Consideramos que ello puede lograrse por otros medios menos lesivos para el acceso a la justicia, como el aumento de las multas en caso de que la promoción sea desechada, una vez que haya sido analizada.
Cumplimiento de sentencias
La propuesta reforma al artículo 192 ordena que, antes de requerir cumplir la ejecutoria, el juez analice el “marco jurídico de actuación” de las autoridades responsables para determinar si les corresponde ejecutar actos de cumplimiento.
La propuesta se fundamenta, según la propia exposición de motivos, en el Acuerdo General 10/2023 de 2 de julio de 2013 y la jurisprudencia P./J. 59/2014 (10a.) Sin embargo, estimamos que los supuestos que estos dos últimos prevén son distintos de lo que ahora se pretende regular en la Ley. La disonancia recae en lo siguiente.
Por un lado, la jurisprudencia habla de un análisis del marco aplicable únicamente cuando el juzgador tenga duda fundada de quiénes tienen atribuciones para cumplir el fallo, para lo cual requerirá a las autoridades responsables para que, además de que cumplan el fallo, indiquen a qué otras autoridades se deberán vincular al fallo. El estudio es procedente para las autoridades vinculadas, no así para las autoridades responsables; además de que no se dispensa del requerimiento de cumplimiento a la responsable, sino que se trata de uno diverso.
Por otro lado, la única referencia en el Acuerdo 10/2013 de la Corte al “marco de atribuciones” es en la fracción II del punto cuarto, la cual establece que el ministro ponente podrá presentar un proyecto para precisar los efectos y alcances del fallo protector, determinando las autoridades “que conforme a su marco de atribuciones tengan que intervenir en su debido acatamiento”.
Ahora habría una doble calificativa del carácter de la autoridad responsable. Aun y cuando una autoridad tenga dicho carácter por ser la emisora del acto, para efectos de la etapa de cumplimiento, podrá quedar sin efectos pues si el juzgador considera que no cuenta con facultades para cumplir el fallo podrá desvincular a la autoridad.
También genera preocupación la exclusión de responsabilidad penal que se propone adicionar a los artículos 262, 267 y 269. Esta medida se traduce en que no exista responsabilidad penal cuando la autoridad acredite que el incumplimiento derivó de una imposibilidad jurídica o material, lo cual puede desincentivar el cumplimiento al debilitar la amenaza de sanción, trayendo consigo un perjuicio a la seguridad jurídica y a la figura de la cosa juzgada, pues se trata de una cuestión que ya fue decida por el juez de amparo.
Éste es un análisis normativo de una iniciativa de reforma que, al momento de escribir este artículo, aún se encuentra pendiente de discusión y aprobación. Consideramos que las propuestas aquí analizadas, al menos en su redacción original, conllevan riesgos de restricción de figuras clave como el interés legítimo y la suspensión, así como que, lejos de armonizar la Ley de Amparo con la jurisprudencia de la Suprema Corte, algunos puntos de la iniciativa pueden ser contrarios a ella. También vislumbramos un grave riesgo de regresividad.
No debe olvidarse que la finalidad del juicio de amparo es proteger a los individuos de actos y omisiones de la autoridad que violen derechos humanos. Toda modificación a su configuración debe ser analizada con especial cuidado, máxime cuando aumenta los requisitos de acceso y de suspensión, y resta los que permiten su ejecución.
Celebramos el ejercicio de parlamento abierto llevado a cabo en el Senado de la República y conminamos a ambas Cámaras del Congreso de la Unión a llegar a una redacción final que, lejos de restringir al juicio de amparo, robustezca la finalidad tutelar de este medio de control constitucional.
Luisa Conesa Labastida
Socia fundadora de Conesa & Moreno Abogados.
Andrés Alcántara Silva
Asociado en Conesa & Moreno Abogados.
Daniel Torres Checa
Asociados en Conesa & Moreno Abogados.