El 19 de junio la virtual presidenta electa anunció que en los primeros meses de su mandato impulsaría la reconfiguración del Poder Judicial de la Federación (PJF) a partir de la iniciativa1 de reforma constitucional presentada por el actual presidente el 5 de febrero de 2024.
A reserva de lo ya escrito, aquí exponemos los principales puntos —que van más allá de estrictamente la elección de jueces, magistrados y ministros por voto popular— de la reforma de cara a los riesgos de la fragilización de la independencia judicial que ofrece la experiencia comparada.
1. Disección de la reforma judicial
Su piedra angular es a. la elección popular de todos los jueces. Pero también propone otros puntos: b. el rediseño orgánico-funcional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), c. la sustitución del Consejo de la Judicatura Federal (CJF) por el Tribunal de Disciplina Judicial (TDJ) y el Órgano de Administración Judicial (OAJ), d. la limitación de los medios de control de normas al prohibir los efectos generales en la suspensión y el fondo del juicio de amparo y la suspensión de normas en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, e. el establecimiento de plazos máximos para dictar sentencias en las materias tributaria y penal y f. distintas medidas presupuestarias, como la eliminación del haber de retiro de ministros.
a. Elección popular judicial
Los ministros de la SCJN, magistrados de todas las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), jueces de distrito y magistrados de circuito, así como integrantes del nuevo TDJ y junto con los jueces locales, se elegirían mediante voto popular.
Ministros de la SCJN. El Ejecutivo propondrá hasta 10 aspirantes; cada Cámara del Congreso hasta 5 mediante mayoría calificada y el Pleno de la SCJN hasta 10 por mayoría de seis votos. Es decir, cada poder podrá postular “hasta” 10 aspirantes, no necesariamente a 10. No se especifica si dicho número es por cada vacante o el total para elegir a los 9 ministros. De ser por cada vacante, habría hasta 270 candidatos. De ser para todos, habría hasta 30.
Si alguno de los tres poderes no hace sus postulaciones dentro del plazo que para ello se fije, ya no podrá ejercer esta facultad. Por ejemplo, si las cámaras presentan aspirantes fuera de tiempo, el Pleno de la Corte no logra los votos necesarios para sus postulaciones y el Ejecutivo cumple con la convocatoria, sólo estarían presentándose a la elección los candidatos del Ejecutivo federal. Con lo cual alguno de los tres podría tener mayor injerencia en la composición de la SCJN.
Magistrados del TEPJF. Los de la Sala Superior serán elegidos mediante voto popular a partir de 10 candidaturas de cada poder. La elección de los integrantes de las Salas Regionales será con el mismo método, pero por regiones (circunscripción plurinominal). La SCJN resolverá las impugnaciones, calificará el proceso y declarará los resultados. Es decir, será el tribunal electoral para efectos de los magistrados electorales.
Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito. Se prescinde de la carrera judicial para optar por el voto popular. El OAJ remitirá un listado con el número total de vacantes, la especialidad y el circuito de cada una. Cada poder podrá proponer hasta dos personas por vacante. Tanto jueces como magistrados durarán en el cargo 9 años pudiéndose reelegir al finalizar cada periodo. No obstante, el sometimiento de su permanencia a la voluntad popular riñe con la garantía de inamovilidad de los jueces cuya función es, precisamente, contramayoritaria.
Adicionalmente, apenas en la conferencia matutina del 8 de julio el presidente López Obrador anunció que podrían incluir algunos cambios a la iniciativa, como eliminar el requisito de experiencia mínima, cuestionando si “acaso es muy compleja la impartición de justicia”. Horas más tarde, Claudia Sheinbaum se mostró abierta a evaluar dicha propuesta argumentando que lo principal es “renovar el Poder Judicial”.
Jueces locales. Se ordena a los congresos locales garantizar la elección de los jueces y magistrados locales mediante el voto popular conforme a las bases establecidas para el PJF.
Magistrados del TDJ. Este nuevo tribunal tendría 5 integrantes elegidos mediante voto popular. En un procedimiento análogo al de la SCJN y el TEPJF, el Ejecutivo federal postulará hasta 10 aspirantes, el Legislativo hasta 5 por cada Cámara y el Pleno de la SCJN hasta 10 personas.
Características e implicaciones de la elección. Habrá elecciones extraordinarias para renovar al PJF. De conformidad con el segundo párrafo del artículo segundo transitorio, la jornada electoral deberá llevarse a cabo en un periodo no mayor a un año a partir de la entrada en vigor del decreto. Si como se ha señalado2 la reforma se aprueba este año, las elecciones extraordinarias se celebrarían en cualquier punto de 2025, no necesariamente en junio.
El financiamiento tanto público como privado estaría prohibido. Los aspirantes solamente tendrían acceso a los tiempos de radio y televisión oficiales, a debates organizados por el órgano electoral, así como a los tiempos brindados gratuitamente por medios de comunicación.
Al menos 1633 jueces y magistrados federales serían electos. Podría haber hasta 6 candidatos por vacante, lo que daría un aproximado de 9698 candidatos a estos cargos. A los que debemos sumar los candidatos a la SCJN, las Salas del TEPJF y el TDJ. En comparación, el 2 de junio pasado se eligieron 629 cargos federales, con un gasto de $8802 millones de pesos. En 2025 se elegirían más de 1600 cargos con al menos 10 000 candidatos. El cargo al erario sería todavía mayor.
b. Cambios orgánicos en la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Se disminuye el número de ministros de 11 a 9, lo que modifica la votación necesaria para precedente obligatorio, que ahora sería de 6 votos. También se eliminan las sesiones privadas.
Pero el cambio más relevante es la eliminación de las Salas, cuya competencia se compone por todos los asuntos que el Pleno no conservó para su resolución en el punto segundo del acuerdo general 1/2023. Entre otros, conocen de las controversias constitucionales que no versen sobre normas y de los amparos en revisión en los que se estudien normas de las que exista criterio.
Lo anterior implica una descarga de trabajo que permite al Pleno avocarse a la discusión y resolución de los asuntos de mayor relevancia constitucional para el orden jurídico nacional. Para ilustrar lo anterior,3 del 1 de diciembre de 2022 al 30 de noviembre de 2023 el Pleno de la Corte resolvió 833 asuntos, mientras que la Primera Sala resolvió 1236 y la Segunda Sala 1387.
c. Desaparición del Consejo de la Judicatura Federal
Se sustituye por el Tribunal de Disciplina Judicial y el Órgano de Administración Judicial.
Ante el primero, toda persona o autoridad podrá denunciar a cualquier servidor público del PJF para que sean investigados por “actos u omisiones contrarias a la ley, al interés público o a la adecuada administración de justicia, incluyendo aquellas vinculadas con hechos de corrupción, tráfico de influencias, nepotismo, complicidad o encubrimiento de presuntos delincuentes, o cuando sus determinaciones no se ajusten a los principios de objetividad, imparcialidad, independencia, profesionalismo o excelencia, además de los asuntos que la ley determine”.
Dichos supuestos normativos son indeterminados y riñen con el principio de taxatividad —es decir, una descripción clara de los supuestos que implican una eventual sanción—, lo que se ve agravado por el hecho de que las resoluciones del TDJ son inatacables.
Por su lado, el OAJ se encargaría de la administración, presupuesto, evaluación y control interno del PJF. Estará integrado por cinco personas que durarán en su encargo 6 años improrrogables, una de ellas designada por el Ejecutivo federal, una por el Senado y tres por el Pleno de la SCJN.
El TDJ podrá solicitar al OAJ expedir acuerdos o ejecución de resoluciones que el primero “considere necesarios para asegurar un adecuado ejercicio de la función jurisdiccional federal”.
La iniciativa añade que “no podrán crearse ni mantenerse en operación fondos, fideicomisos, mandatos o contratos análogos que no estén previstos en la ley”, lo que elevaría a rango constitucional la eliminación de fideicomisos llevada a cabo el pasado 27 de octubre de 2023.
d. Limitación de los medios de control contra normas generales
Parte fundamental de la justicia constitucional son los medios de control con los cuales se pueden cuestionar normas generales. Sin embargo, la iniciativa fortalece la deferencia al legislador.
(i) Para ello, la reforma constitucional busca prohibir no sólo los efectos generales en suspensiones otorgadas en amparos contra normas, lo que ya fue plasmado en la Ley de Amparo con la reforma publicada el pasado 14 de junio, sino también en las resoluciones de fondo.
Si bien el principio de relatividad rige al juicio de amparo, opera como regla general pues la SCJN ha reconocido que en algunos casos su modulación es válida4.
(ii) En esa línea, la iniciativa prohíbe la suspensión de normas en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad. Si bien la Ley Reglamentaria del artículo 105 constitucional contempla dicha limitante, la SCJN ha interpretado la ley para, en algunos casos, atendiendo a una lectura pro persona y a los derechos en juego, poder conceder la suspensión.
e. Plazos máximos para sentencias
Se ordena establecer cuantías para que en asuntos fiscales los tribunales administrativos y los del PJF resuelvan en un máximo de seis meses. Si no, deberá avisarse al TDJ. Por lo que respecta a la materia penal, el plazo máximo para emitir sentencias no es una aportación de la iniciativa como se ha sugerido, pues el apartado B, fracción VII, del artículo 20 constitucional ya prevé un plazo de cuatro meses para dictarlas tratándose de delitos cuya pena máxima no exceda 2 años de prisión y un plazo de un año si excede dicho tiempo. Lo que añade la reforma es que, ante el incumplimiento de dicho plazo, se proceda a dar aviso al TDJ.
Sin embargo, la reforma no atiende el problema de fondo: la excesiva carga de trabajo y la falta de personas juzgadoras per capita. En México hay sólo 4 jueces por cada 100,000 habitantes.5
f. Medidas presupuestarias
Además de la “constitucionalización” de la eliminación de los fideicomisos del Poder Judicial, la reforma plantea al menos dos medidas presupuestarias adicionales: (i) la eliminación del haber de retiro de las y los ministros de la Suprema Corte y (ii) el “tope” a los salarios de todo el PJF.
La Constitución contempla que la remuneración de ministros, magistrados de circuito, jueces de distrito, consejeros de la judicatura y magistrados electorales “no podrá ser disminuida durante su encargo”. Prohibición que, lejos de ser un capricho, es un reflejo de las garantías que rigen a la función judicial, destacadamente la estabilidad en el cargo y el profesionalismo. La SCJN ha reconocido que estos principios operan en beneficio no solo de los jueces, sino, más importante aún, de la sociedad, al permitirle tener cierto grado de certeza en que quienes resuelvan sus litigios tendrán la mejor preparación para ello. También prevé que los ministros “tendrán derecho a un haber por retiro”, prestación que no es exclusiva de la SCJN, sino que otros servidores públicos, como los militares, también tienen.
La reforma elimina el haber de retiro y añade como restricción que las remuneraciones de todo el PJF no podrán ser mayores a la del presidente de la República. Un ejemplo más del afán presidencialista mexicano, que se incluye en una iniciativa precisamente presidencial.
Al efecto una precisión relevante: no hay forma objetiva de conocer la percepción total que el titular del Ejecutivo federal recibe por concepto de sus "servicios". El grado de opacidad en las percepciones del presidente en cuanto a las erogaciones por seguridad, alimentación, vivienda, entre otros conceptos, impide su contraste con las pensiones vitalicias que, como anticipamos, obedecen a la garantía de estabilidad en el encargo y el profesionalismo que le es correlativo.
Todo lo anterior incluso podría considerarse como el sometimiento de un poder a otro, al colocar en un plano superior al Ejecutivo federal y ordenar que sea una especie de parámetro para el Judicial.
2. Lecciones de la experiencia comparada
La legitimidad de cada poder de la Unión, tanto por fuente como por medio de preservación, naturalmente es distinta. La dificultad en comprender la del judicial parte de la objeción contramayoritaria, que permite cuestionar la facultad de la mayoría representada en el legislativo.
Así, la revisión judicial fortalece la representación política: el juzgador vigila el procedimiento democrático a efecto de que el sistema funcione de manera imparcial e inclusiva, atendiendo a la voluntad de la mayoría pero velando también por los derechos de las minorías y por la supremacía constitucional. En una idea: los jueces, a través de sus fallos, son los guardianes de las reglas para asegurar los ideales de representación y deliberación.
Pero cuando la preservación del texto constitucional incomoda a un proyecto político, este se enfoca en desmantelar al posible antagonista de la voluntad popular, el Poder Judicial.
A continuación, a partir de la experiencia comparada, exponemos algunos ejemplos para identificar los riesgos de la fragilización del judicial branch y la erosión de la independencia judicial que, en última instancia, implican un notable retroceso democrático.
a. Bolivia y estándar interamericano
Desde 2009 los integrantes del Consejo de la Magistratura, los tribunales Constitucional, Agroambiental y de Justicia se eligen por sufragio directo cada 6 años, sin derecho a reelección.
En ese contexto, apenas el año pasado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) expresó su preocupación, urgiendo a Bolivia a “adoptar medidas efectivas para garantizar la independencia de los poderes y el debido funcionamiento del sistema de justicia en cumplimiento de los estándares interamericanos”, los cuales obligan a que en los procesos de selección de magistraturas se cumplan “requisitos básicos como (…) la garantía de acceso igualitario e incluyente (…); la calificación con base en mérito y capacidades profesionales”, así como la participación de la sociedad civil.6
En Bolivia, ejemplo citado en la exposición de motivos de la iniciativa, la elección popular judicial se tradujo en los siguientes desaciertos: primero, no favoreció la democracia participativa ni la legitimidad de los juzgadores (en 2011 los votos nulos y blancos fueron casi del 60% mientras que en 2017 fueron del 66% por la captura política de los tribunales); segundo, no solucionó los problemas estructurales en la impartición de justicia (hay treinta mil personas privadas de la libertad de los cuales un 70% se encuentra en prisión preventiva en espera de sentencia); tercero, el movimiento oficialista impuso a la mayoría de las candidaturas; cuarto y último, el proceso legislativo, en diversas ocasiones, se ha paralizado por conflictos con el Poder Judicial.7
b. Estados Unidos
En la mayoría de las entidades federativas la designación de jueces se realiza por elección popular, bajo dos modalidades: partidista, los candidatos están afiliados a partidos políticos y su afiliación se indica en la boleta y; no partidistas, las afiliaciones de los candidatos no se indican en la boleta, aunque los partidos pueden desempeñar un papel significativo en el proceso de nominación y campaña.8
Únicamente Nuevo México y Virginia prevén financiamiento público para las campañas electorales; el resto de los estados, en cambio, adquieren recursos de tal forma que resulta en conflictos de interés, pues los donadores suelen ser (i) empresas privadas, (ii) despachos jurídicos reconocidos y (iii) grupos vinculados con los partidos políticos.
Adicionalmente, en 19 estados hay elecciones de retención, en las que los electores deciden si el juzgador permanece en el encargo. Con independencia de la modalidad de la elección (partidista o apartidista), este sistema ha propiciado la politización de los fallos judiciales, los cuales se desvirtúan para convertirse en publicidad política para satisfacer el clamor social.
c. Polonia y Hungría9
La transición en el Ejecutivo de ambos países se dio con una abrumadora ventaja electoral. Al entrar en funciones, tanto Orbán como Kaczynski dirigieron sus ataques a las instituciones públicas independientes —incluido el judicial— a efecto de neutralizarlas como contrapesos.
Destacamos Hungría. En el 2010 el partido Fidesz, liderado por Orbán, ganó una mayoría de dos tercios del parlamento, permitiéndole (i) adoptar una nueva "Ley Fundamental", (ii) modificar la totalidad del ordenamiento jurídico establecido en la transición democrática de 1989 y (iii) suprimir rápidamente los contrapesos. La estrategia compendió los siguientes pasos:
Primero, se modifica el proceso de integración de la Corte Constitucional. Su presidencia ahora se elige por mayoría calificada del parlamento y los ministros se nominan por un comité dominado por el gobierno, seguido por la votación del Legislativo. Los votos del oficialismo bastan.
Segundo, se suprime por completo el sistema de precedentes desarrollado entre 1990 y el 2011, al tiempo que se prohíbe la revisión judicial de las reformas a la Ley Fundamental.
Tercero, se abole el principal mecanismo de control de constitucionalidad: la acción popular (actio popularis) por la cual cualquiera podía solicitar la revisión de constitucionalidad de las leyes. El control abstracto de constitucionalidad materialmente desaparece.
Cuarto, se crea una nueva administración judicial: la Oficina Judicial Nacional, en sustitución de la estructura autónoma anterior. El presidente del órgano tiene a su cargo la organización y disciplina judicial, así como la atribución de designar, destituir y transferir a los jueces.
Quinto, se crean cortes especializadas en materia administrativa para resolver casos políticamente sensibles, principalmente relativos a decisiones de organismos que tenían mayor grado de independencia. Así, el gobierno adquiere directa influencia en las decisiones judiciales.
Conclusiones
La columna vertebral de la iniciativa es la elección popular de todos los jueces del país. Sin embargo, (i) sin garantías de objetividad e imparcialidad en la evaluación y propuesta de los perfiles y (ii) sin la participación en condiciones de igualdad de los tres Poderes de la Unión en la propuesta de jueces, estaríamos ante un grave riesgo para la independencia judicial, que es presupuesto para el Estado de derecho, el acceso a la justicia y la tutela de derechos. No sólo se debe evaluar el texto de la reforma, sino también sus implicaciones prácticas. Lejos de ayudar a mejorar la confianza en el Poder Judicial, la “electoralización” —que no democratización— de la justicia puede erosionarla, en perjuicio último de las y los ciudadanos.
El sistema de justicia mexicano necesita reformarse. No sólo el Poder Judicial federal, sino también los locales. Es un acierto que se busque incluir en la Constitución federal el mandato a las entidades federativas de seguir ciertas bases. La clave está en cuáles son esas bases.
Como hemos expuesto, la experiencia comparada demuestra que las elecciones judiciales politizadas y costosas amenazan la justicia imparcial y la división de poderes.
Estamos ante el momento histórico de realizar una reforma judicial abierta, plural e integral que realmente mejore el sistema de justicia, en el cual la persecución del delito y la justicia cotidiana, aquella a cargo de los poderes judiciales locales —ambas olvidadas por la reforma— son parte fundamental. Complementándose, por supuesto, con una justicia federal imparcial y profesional.
La mejora de la legitimidad del Poder Judicial no puede darse a costa de su independencia.
Andrés Alcántara Silva. Licenciado en derecho por la IBERO. Egresado de la maestría en Derecho Constitucional en la Escuela Libre de Derecho (ELD) y maestrando en administración pública en la Anáhuac. X: @AndresAlSil
Juan Pablo Del Río Peduzzi. Egresado de la licenciatura en derecho del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM).
1 Disponible en el sitio del Sistema de Información Legislativa.
2 Véase: “Sheinbaum pide a legisladores electos aprobar en septiembre la reforma judicial”, Ejecentral.
3 Disponible en el sitio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
4 PRINCIPIO DE RELATIVIDAD. SU REINTERPRETACIÓN A PARTIR DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 10 DE JUNIO DE 2011. Tesis [A] 1a. XXI/2018, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Tomo I, marzo de 2018, p. 1101. Reg. digital. 2016425.
5 Véase: “México, entre los que menos gastan en justicia en OCDE”, El Economista.
6 Véase: “Bolivia: CIDH llama al Estado a garantizar elecciones judiciales”, Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
7 Molina, F. “Las elecciones judiciales en Bolivia que López Obrador quiere para México: de la politización al conflicto entre poderes”, El País.
8 Zaccari, L. "Judicial Elections: Recent Developments, Historical Perspective, and Continued Viability." Richmond Journal of Law and the Public Interest, Summer 2004.
9 Kovács K., y Scheppele, K. L. “The fragility of an Independent Judiciary: Lessons from Hungary and Poland—and the European Union” (pp. 189-200)