La crisis de violaciones graves de derechos humanos en la que se encuentra México es causada, en gran parte, por el actuar criminal o irregular del propio Estado. La reducción de las violencias debe pasar necesariamente por revisar y revertir los sistemas que posibilitan dicho actuar.
En por lo menos seis ocasiones, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) ha condenado al Estado mexicano por violaciones graves a los derechos humanos cometidas por miembros del Ejército mientras realizaban tareas de seguridad pública.1 La sentencia Alvarado Espinoza y otros vs. México abordó específicamente la necesidad de limitar el actuar de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública. La CorteIDH reafirmó “…que el mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben estar primariamente reservados a los cuerpos policiales civiles.” Sin embargo, dice la CorteIDH, las Fuerzas Armadas pueden participar en tareas de seguridad pública, siempre y cuando esta participación sea extraordinaria, subordinada y complementaria, regulada y fiscalizada.2
Este criterio fue trasladado el decreto de reforma constitucional que redefinió a la Guardia Nacional. Ahí se confirmó que la seguridad pública sería de carácter estrictamente civil,3 pero se reconoció que no era posible prever una salida inmediata de los elementos de las Fuerzas Armadas que se encontraban operando en las calles. Por ello, el quinto transitorio del decreto estableció una excepción por cinco años para permitir que se les utilizara en tareas de seguridad pública siempre y cuando se cumpliera con las restricciones que describió la CorteIDH.4
El 11 de mayo de 2020, el presidente de la República emitió el Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria. A pesar de su título, es un dispositivo de cinco artículos que no contiene las disposiciones necesarias para limitar el actuar de las Fuerzas Armadas tal y como lo ordena la Constitución, sino que autoriza la participación sin controles del Ejército y Marina en un gran número de tareas conferidas a la Guardia Nacional. Tampoco establece una línea de mando con las instituciones civiles de seguridad a la cabeza ni a ningún órgano externo de fiscalización.
México Unido Contra la Delincuencia (MUCD) fue una de las organizaciones que impugnó dicho Acuerdo. El 9 de octubre, el Juez Octavo de Distrito en Materia Administrativa en Ciudad de México resolvió el amparo y decidió dar la razón a MUCD: el Acuerdo es inconstitucional.
Ilustración: Kathia Recio
Resalta para el anecdotario que este mismo órgano jurisdiccional, aunque con un titular distinto, fue también uno de los juzgados federales que declararon la inconstitucionalidad de la Ley de Seguridad Interior antes de que, en 2018, fuera abrogada por la Suprema Corte precisamente por normalizar la participación de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública.
Se trata de una sentencia relevante por la coyuntura en la que se encuentra México. El país necesita un marco regulatorio claro, delimitado y tendiente al respeto de los derechos humanos y al retiro definitivo de las Fuerzas Armadas de las tareas que no les corresponden. La sentencia deja en claro que el Acuerdo no es tal marco regulatorio.
La sentencia
Lo primero que hizo el juez fue establecer la base de su argumento: la participación militar en tareas civiles está, en principio, prohibida en tiempos de paz, de acuerdo al artículo 129 de la Constitución. En este sentido, la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública solo estaría permitida después de una declaración de guerra o una declaratoria de suspensión de derechos fundamentales conforme al artículo 29 constitucional.
No obstante, el juez rescata que, al resolver la acción de inconstitucionalidad 1/1996, la Suprema Corte interpretó del artículo 129 que la Constitución establece “que las Fuerzas Armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando éstas soliciten el apoyo de la fuerza con la que disponen”, sólo si se cumplen ciertas condiciones:
1) una autorización previa por mandamiento escrito del presidente constitucional que funde y motive su intervención;
2) la actualización de circunstancias excepcionales;
3) la intervención en cuestión se rija por los criterios de no permanencia, temporalidad y delimitación territorial; y
4) la subordinación al mando y supervisión de las autoridades civiles en todo operativo.
Señaló que también son requisitos constitucionales para la participación castrense en este tipo de labores: el respeto a los derechos humanos. Esto es, la sujeción a la autoridad judicial mediante un control reforzado que garantice la protección de todas las personas; el respeto al federalismo; el respeto al derecho de acceso a la información pública, así como a los principios constitucionales de transparencia y rendición de cuentas; y la garantía de que los casos relativos a violaciones de derechos humanos por militares en el ejercicio de funciones de seguridad pública deben resolverse en tribunales civiles.
A todos estos requisitos se añaden los contemplados por el decreto de reforma en materia de Guardia Nacional y por la sentencia Alvarado Espinoza. Como evidencia el juez, el marco para habilitar la participación constitucional de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública es mucho más rígido de lo que contiene el Acuerdo Militarista.
El análisis de constitucionalidad del juez, no obstante, se enfocó mayoritariamente en los cuatro requisitos establecidos por la Suprema Corte en la acción 1/1996. Señaló que si bien el Acuerdo fue emitido por escrito del presidente, “no se advierte la justificación ni la motivación debidas para legitimar la intervención de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública”, éste sólo se limitó a señalar que la Guardia Nacional se encuentra en proceso de conformación. Pero esto no es justificación suficiente. Este juez sostuvo a su vez que “por el riesgo que corren los derechos fundamentales de la sociedad con la participación de los elementos castrenses, deben existir razones de peso y fácticamente ciertas, que se expongan en la determinación correspondiente, para legitimar la decisión”.
Sobre las circunstancias excepcionales, según el juez, el proceso de conformación de la Guardia Nacional por sí sólo no justifica la intervención militar. Dice la sentencia: “Una situación de carácter excepcional, para el tópico que nos ocupa —seguridad pública—, es aquella que no puede ser enfrentada por las autoridades civiles y que implica un peligro tal, que, encaso de que no participen las instituciones militares, se pudiera llegar a una situación de emergencia de las previstas por el artículo 29 constitucional”.
En su análisis de los criterios de no permanencia, temporalidad y delimitación territorial, el juez hizo eco de lo señalado en el nivel de análisis anterior. Sostuvo que, al no existir una situación excepcional, el plazo de cinco años resulta excesivo dado que debe considerarse únicamente “el tiempo que resulte estrictamente necesario para hacer frente a la situación de emergencia correspondiente (…)”. Por otra parte, señaló que “el Acuerdo tampoco cumple con el criterio de delimitación geográfica de la intervención (…), por el contrario, conforme al contenido de la norma que se reclama, es posible advertir que ordena la participación de los militares en todo el país”. De acuerdo con el juez, “no todas las entidades federativas se encuentran en la misma situación de seguridad o inseguridad, según sea el caso”.
Sobre la subordinación, el juzgado señaló que el Acuerdo, “lejos de establecer la subordinación total de las Fuerzas Armadas a las autoridades civiles cuando lleven a cabo tareas de seguridad púbica —en las que únicamente pueden actuar como autoridades de carácter ejecutor—, se ordenó al Secretario de Seguridad y Protección Ciudadana que se coordine con los Secretarios de la Defensa Nacional y de Marina”. En este sentido, el juzgado aclaró que la coordinación no implica subordinación, sino “un plano de igualdad entre autoridades de un mismo orden jerárquico que llevan a cabo acciones de forma conjunto para la consecución de un fin que tienen legalmente encomendado”.
Las implicaciones de la sentencia
Si bien la sentencia representa un paso importante para el reconocimiento de la legitimidad activa de las organizaciones para acudir al amparo para defender derechos, hay que reconocer que sus efectos son más bien limitados. El resolutivo fue, esencialmente, que se desincorporara el Acuerdo de la esfera jurídica de MUCD.
En este sentido, la sentencia resulta relevante en términos declarativos. Implica, por ejemplo, un reconocimiento en sede judicial de que el Acuerdo “no surge a partir de una función preventiva para regular la actuación de las autoridades estatales con inclusión de las Fuerzas Armadas, ante posibles amenazas de seguridad pública e interior que pudieran presentarse en el Estado, sino que constituye una pieza más de un proceso de militarización de la seguridad pública del Estado (…)”. Además, que el Acuerdo implica un “efecto amedrentador” que se “ve reflejado en la generación de inseguridad jurídica sobre si la propia ley es una extensión de la violencia producida por la militarización de la seguridad o si por el contrario constituye una medida de regulación que respeta el orden constitucional”.
La sentencia muy probablemente será impugnada por el presidente de la República y, por ello, el futuro de su contenido resulta incierto. No obstante, ya figura como un precedente importante en una materia esencial para el futuro del país: la militarización o no de su vida pública.
La Suprema Corte todavía debe resolver las controversias constitucionales interpuestas en contra del Acuerdo. En este sentido, esta sentencia puede abonar a la generación de un clima, en el que la invalidación general del Acuerdo resulte posible y deseable. Lo más importante es que se establezcan controles claros a la actuación de las Fuerzas Armadas en las calles y así evitar que se sigan cometiendo violaciones graves a los derechos humanos.
Cristina Reyes Ortiz y Gerardo Álvarez García Peña. Abogados de la Clínica de Litigio de México Unido Contra la Delincuencia (@MUCD).
1 Rosendo Radilla Pacheco y sus familiares vs. México (2009); Valentina Rosendo Cantú y otra vs. México (2010); Inés Fernández Ortega y otros vs. México (2010); Cabrera García y Montiel Flores vs. México (2015); Trueba Arciniega y otros vs. México (2018); y Alvarado Espinoza y otros vs. México (2018).
2 Corte IDH, Caso Alvarado Espinoza y otros vs. México, (Fondo, Reparaciones y Costas), Sentencia de 28 de noviembre de 2018, Serie C No 370, párr. 182.
3 Artículo 21, párrafo décimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
4 Artículo Quinto Transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de marzo de 2019.
https://twitter.com/arturoangel20/status/1318928206221762561?s=21