En dos recientes artículos, desde México Unido Contra la Delincuencia abordamos los impactos de la reforma judicial a los poderes judiciales federal y locales en las acciones de inconstitucionalidad y en los juicios orales penales. En esta tercera y última entrega, hablaremos del retroceso que implicaría esta reforma, de aprobarse en sus términos, en una figura clave para la protección de los derechos humanos: el juicio de amparo.
El juicio de amparo en efecto es un mecanismo que le permite a cualquier persona defenderse de actos u omisiones de una autoridad pública que transgredan sus derechos humanos. En este sentido, la propuesta de reforma pretende modificar dos elementos fundamentales de este juicio: el primero, es la suspensión del acto reclamado y, el segundo, la sentencia. La modificación busca que ni las suspensiones ni las sentencias podrán concederse con efectos generales en caso de tratarse de un juicio de amparo en el que alguien reclame la inconstitucionalidad de una norma general, es decir, aquella que incide en la esfera jurídica de todas las personas como leyes, reglamentos o decretos presidenciales.
En pocas palabras: la reforma impide que las suspensiones y sentencias concedidas en un juicio de amparo extiendan su criterio para proteger a la colectividad, aunque a todas luces esa colectividad también esté siendo afectada por la misma norma.
Comencemos por explicar el primer elemento afectado del amparo: la suspensión del acto reclamado. Esta es una medida extraordinaria que, en el caso de las normas generales, sólo es impuesta por un juez cuando valora que existe el riesgo de un daño irreparable a un bien o un derecho de la persona que reclama protección. Y, en este sentido, sólo podrían tener efectos más allá de la persona que acudió al juicio de amparo -es decir, tener efectos generales- si y solo si ésta es la única forma de prevenir un riesgo mayor no sólo para quien acude al juicio de amparo sino para la colectividad presumiblemente afectada. Así, estas suspensiones son fundamentales para proteger derechos y valores fundamentales en lo que se analiza si la norma es compatible o no con la Constitución.
Por ejemplo, en el caso de las diversas reformas a normas jurídicas en materia de Guardia Nacional (GN) realizadas en 2022, que preveían la transferencia de este cuerpo policiaco civil por definición a la Secretaría de Defensa Nacional (Sedena) y que legalizaban la participación de las fuerzas armadas en la seguridad pública, una persona física recurrió al amparo argumentando que las normas reformadas inhibían el ejercicio de derechos esenciales como una democracia, como la libertad personal y la privacidad de las comunicaciones. La suspensión provisional, en respuesta a tal juicio de amparo, fue concedida no sólo para la persona que promovió el amparo, sino para todas las personas, al declararse con efectos generales. La Jueza Novena de Distrito en el estado de Guanajuato consideró que la seguridad pública no puede fragmentarse y ser beneficiosa sólo para el quejoso, pues es de utilidad universal. Por lo que cualquier usuario de la seguridad pública sería beneficiado de forma directa con el fin de proteger de manera precautoria sus derechos fundamentales.
Un efecto similar tendrá el segundo elemento del amparo afectado con la propuesta de reforma a los poderes judiciales federal y locales, pues, así como la suspensión del acto reclamado, la sentencia con efectos generales es también una determinación que las y los juzgadores toman de manera extraordinaria y se ha visto en pocos casos. Un ejemplo de ello, es la despenalización del aborto en el estado de Aguascalientes, que fue posible gracias a que las normas que lo prohibían fueron declaradas inconstitucionales. En esta resolución, la Primera Sala de la Suprema Corte concedió el amparo a las organizaciones civiles promoventes y decidió ampliar la protección en lo presente y en lo futuro a todas las mujeres y personas gestantes habitantes de dicha entidad federativa; es decir, determinó que su sentencia no sólo beneficiaría a las promoventes, sino que tendría efectos generales.
Lo anterior sucedió en razón de que la Sala realizó una interpretación pro persona del principio de relatividad de las sentencias de amparo conforme al derecho humano de acceso a la justicia que se tomó en cuenta al momento de establecer los efectos de la concesión del amparo, a fin de dar mayor protección a los derechos humanos, que tienen una dimensión colectiva.1 El argumento principal para la concesión del amparo con efectos generales consistió en que las disposiciones criminalizaban absolutamente el derecho a decidir sobre la interrupción del embarazo y eran contrarias a los derechos de dignidad humana, de salud, de igualdad y no discriminación, a la autonomía reproductiva y al libre desarrollo de la personalidad.
Si esta reciente decisión hubiese sido tomada después de la aprobación de la reforma a los poderes judiciales federal y locales que aquí analizamos, no habría logrado despenalizarse el aborto a nivel estatal, sino que la sentencia habría beneficiado únicamente a las personas promoventes del amparo en cuestión. En casos como estos se dibuja con claridad la gravedad de esta propuesta: limita drástica y gravemente la capacidad de defender derechos humanos a través del litigio estratégico en detrimento del beneficio democrático del impacto de las sentencias judiciales.
De la exposición de motivos de la mencionada iniciativa de reforma judicial planteada por el Ejecutivo federal, se desprende que busca eliminar la posibilidad de suspensiones y sentencias con efectos generales, en el caso de juicios de amparos relativos a normas generales, debido a que -se arguye en tal documento- es necesario limitar la capacidad de las personas juzgadoras de revertir arbitrariamente leyes derivadas de un proceso parlamentario y votadas por representantes democráticamente electos, en contraposición a los jueces, que no lo son. Es decir, de acuerdo con esta justificación, es ilegítimo revocar por la vía judicial estas normas jurídicas, por su respaldo representativo y popular; sin embargo, esto representa una paradójica contradicción discursiva, pues esta misma iniciativa pretende que las personas juzgadoras también sean democráticamente electas. Entonces, de aprobarse esta reforma y designar mediante elección popular jueces, magistrados y ministros y, por tanto, gozar de respaldo representativo, ¿por qué limitar al mismo tiempo este tipo de herramientas en beneficio de la sociedad?2
Es importante destacar que esta iniciativa en realidad busca elevar a rango constitucional, una reforma legal aprobada por el Congreso de la Unión recientemente. Es decir, la pretensión de limitar este mecanismo ya fue materializada, al menos respecto a la suspensión del acto reclamado, con la reforma al artículo 148 de la Ley de Amparo, publicada el 14 de junio de este 2024 en el Diario Oficial de la Federación (DOF). En ella, se agregó un párrafo que impide que en los juicios de amparo en los que se reclame la inconstitucionalidad de normas generales se otorgue suspensión con efectos generales. Sin embargo, al ser una reforma legal, su constitucionalidad aún puede ser revisada por los tribunales y eventual declararse inconstitucional. Pero al llevar esta prohibición a rango constitucional como pretende hacerlo la iniciativa presidencial, este control judicial no sería procedente y se concretaría de forma definitiva este retroceso en materia de derechos humanos.
La gravedad de que los efectos generales sean reprimidos tanto en la suspensión como en la sentencia en casos en que se reclame la inconstitucionalidad de una norma general, es que deja a la ciudadanía en estado de indefensión, pues si bien el juicio de amparo subsiste como un recurso particular, lo cierto es que no estaría al alcance de todas las personas. En la práctica, los efectos generales que quieren eliminar permiten que si una persona está imposibilitada a promover un juicio de amparo, pero otra ya lo activó en contra de una norma general, tanto la suspensión de ésta como la sentencia -en caso de que se declare inconstitucional-, pueden beneficiarla. Al encontrarnos con una prohibición absoluta constitucional en este tema, las y los juzgadores se verían acotados a proteger sólo a la persona que promovió, sin posibilidades de ampliar dicha protección.
La iniciativa de reforma a los poderes judiciales federal y locales en lo que se refiere al juicio de amparo significa un gran retroceso, pues tendrá un impacto innegable en la vida de las personas, sin dejar de lado que es contraria a los principios de progresividad y protección más amplia de los derechos humanos. No hay que olvidar que la finalidad de la suspensión del acto reclamado y de la sentencia, ambas con efectos generales, es proteger a la población en casos de normas generales inconstitucionales que sean violatorias de derechos humanos.
Noemí Na-yhan Núñez Mejía. Integrante del área de Litigio Estratégico en México Unido Contra la Delincuencia. Abogada por la FES Acatlán, de la UNAM. Actualmente se enfoca en la construcción de estrategias jurídicas en materia de seguridad y política de drogas. Colaboró en el área jurídica de ASILEGAL, A.C., en el tema de personas privadas de libertad y ejecución penal.
2 Gaceta Parlamentaria, Número 6457-15,lunes 5 de febrero de 2024.
En mi opinión aun cuando esas normas restrictivas y regresivas se elevaran a rango constitucional, los juzgadores de amparo estarían obligados en estricta observancia del principio pro persona, en sus vertientes de preferencia normativa e interpretativa, a aplicar el artículo 25 de la CADH que forma parte del parámetro de control de regularidad constitucional incluso por encima de la jurisprudencia derivada de la CT293/2011, con la finalidad de maximizar el DDHH a un recurso judicial efectivo y de acceso a la justicia constitucional