El ataque del legislador a la suspensión del juicio de amparo

El juicio de amparo es la institución fundamental de nuestro país para la defensa de los derechos humanos de todas las personas, tanto de aquéllos que están previstos en la Constitución como de aquéllos que están contenidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte y que, con motivo de la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos, se incorporaron a nuestro orden constitucional.

Desde su creación por la Constitución de 1857 y la Ley Orgánica Reglamentaria de los artículos 101 y 102 de 1861, en el juicio de amparo existe la suspensión del acto reclamado, figura que es de vital importancia para este juicio ya que, en términos simples, tiene como finalidad detener o impedir que se lleve a cabo el acto de autoridad que esté siendo reclamado. Esto es, paraliza la actuación de la autoridad demandada en el juicio para que no pueda seguir actuando y ejecutando el acto que se considera violatorio de derechos, de tal manera, que el acto reclamado no pueda surtir sus efectos. La última expresión de este juicio es resultado de la emisión de una nueva Ley de amparo publicada en el DOF de 2 de abril de 2013.

Una de las intenciones claras de la nueva Ley de amparo fue el poner al día el juicio de amparo y a sus elementos fundamentales como los de parte, interés legítimo, amparo colectivo, efectos y cumplimiento de las sentencias y, claro está, la suspensión del acto reclamado como un componente esencial del juicio.

Refiriéndonos ya específicamente a la suspensión, aun cuando ésta es de naturaleza temporal, su importancia es trascendental para el juicio ya que, cuando es concedida, tiene la función de mantener la materia del juicio para que no se realicen actos de difícil reparación o irreparables durante su tramitación, esto es, permite que las cosas se mantengan en el estado en el que se encuentran, paralizando la actuación de la autoridad demandada durante el tiempo que el juzgador integra el expediente del caso, lo estudia y analiza, para determinar si ese actuar de la autoridad resulta apegado o no a la Constitución. De este modo, la figura de la suspensión en el juicio de amparo es un complemento fundamental de éste, pues en caso de que la suspensión no se conceda se corre el riesgo de que el juicio se quede sin materia y, por tanto, se sobresea sin posibilidad de evaluar la constitucionalidad del acto o norma impugnados.

Además, cuando en el juicio de amparo se impugna una norma general, la suspensión tiene la capacidad, actualmente, de paralizar de manera temporal los efectos y consecuencias de dichas normas no solamente para que ésta no sea aplicada en perjuicio de la persona que acudió al juicio de amparo, sino también para paralizar sus efectos y consecuencias incluso con efectos generales para las personas que no iniciaron un juicio de amparo; en particular,  cuando se trate de una impugnación por interés legítimo para la protección de derechos difusos como, por ejemplo, la protección del medio ambiente, derecho a la salud o derecho a la educación. Es importante tomar en cuenta que una de las razones por las que el juicio de amparo se transformó con la publicación de una nueva Ley de amparo en el DOF de 2 de abril de 2013 fue por la necesidad de una mejor protección de su objeto. La nueva concepción de los derechos humanos, la protección de derechos difusos y de grupos vulnerables es lo que ha llevado a la paulatina transformación del interés jurídico al legítimo, la posibilidad de la violación de derechos por particulares, el amparo colectivo, así como la posibilidad de suspender normas generales en su aplicación, esto es lo que se contempla actualmente en el artículo 148 de la Ley de amparo y es una de las características de la suspensión que se pretende eliminar con la iniciativa que aquí se analiza.

El 3 de abril el Senador Monreal Ávila del grupo parlamentario de Morena presentó la iniciativa para reformar los artículos 129 y 148 de la Ley de amparo; esta iniciativa se turnó a las comisiones unidas de Justicia y Estudios Legislativos Segunda, mismas que el 10 de abril emitieron su dictamen que fue votado por el pleno de la Cámara de Senadores en sesión de 17 de abril de 2024 por 66 votos a favor y 37 en contra, turnándose a la Cámara de Diputados. Esta reforma deroga el último párrafo del artículo 129 y agrega un tercer párrafo al artículo 148, ambos de la mencionada Ley de amparo.

Actualmente el artículo 129 de esta ley establece un listado de los supuestos en los que de concederse la suspensión en el juicio de amparo se contravendrían disposiciones de orden público, lo que implica que no podrá concederse la suspensión en esos casos; sin embargo, el último párrafo de este precepto establece que los jueces de distrito excepcionalmente podrán conceder la suspensión, aun cuando se trate de estos casos, si con la negativa de la medida cautelar pudiera llegar a causarse mayor afectación al interés social. Con la reforma ya aprobada, hoy en día por la Cámara de Senadores este último párrafo de excepcionalidad se deroga.

Por su parte, la adición de un tercer párrafo al artículo 148 de la Ley de amparo implica que cuando se impugnen normas generales en un juicio de amparo en ningún caso las suspensiones que se dicten podrán tener efectos generales, lo que limita la eficacia del juicio de amparo cuando el derecho que se pretende proteger es un derecho difuso o un derecho que protege intereses colectivos, como puede ser la salud, la educación, el medio ambiente o incluso los derechos de los consumidores, entre otros.

Los casos a los que se refieren ambos artículos son distintos, la derogación del último párrafo del artículo 129 le quita a los jueces la posibilidad de evaluar, de manera excepcional, si en caso de no concederse la suspensión se podría causar una mayor afectación al interés social. Un ejemplo de ello podría ser la concesión de la suspensión para la aplicación de vacunas en contra del covid si es que el gobierno segmentara por grupos dejando fuera a unos y otros no; esta suspensión sería una excepción de la fracción V del artículo 129 que los jueces de distrito el día de hoy pueden evaluar para la concesión de la suspensión. Un riesgo que se presenta con esta derogación es que en el futuro mediante la modificación o agregado de fracciones al artículo 129 se podrían aumentar de manera relativamente indiscriminada, mediante una mera reforma legal, los supuestos en los que no procede la suspensión por afectación al interés social, lo que limitaría aún más la facultad de los jueces de distrito de evaluar la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora para conceder una suspensión en casos concretos. Cuando todas las decisiones por parte del gobierno tienen la justificación de que son por el interés de la sociedad, este listado podría crecer de manera importante en los próximos años.

En lo que se refiere a la adición del último párrafo del artículo 148 de la Ley de amparo, se elimina la posibilidad de que la suspensión tenga efectos generales cuando se impugnen normas generales que causan perjuicio por su sola entrada en vigor y no se reclame un acto de aplicación concreto. Este párrafo prohíbe que los jueces de distrito suspendan con efectos que van más allá del sujeto o sujetos que presentaron la demanda de amparo en contra de leyes impugnadas por su mera entrada en vigor. Un ejemplo claro de ello son los efectos para la protección de derechos difusos, tales como derecho a la educación, salud o medio ambiente, o en el caso de la protección de ciertos grupos, como pueden ser personas de la tercera edad o personas con discapacidad, jubilados, mujeres, niños, personas LGTBIQ+, entre otros, en los que la presentación de la demanda de amparo por uno de ellos no podrá ya proteger en los efectos de la suspensión al resto del grupo o al resto de los individuos que también son titulares de ese derecho, por ejemplo, una limitación legal a los derechos laborales mediante la eliminación de fideicomisos o un cambio legislativo al sistema de administración de los fondos de pensiones; asimismo, se corre el riesgo que con la actuación de la autoridad se realicen actos de muy difícil reparación o irreparables, como podría ser el vaciado de los fondos de los fideicomisos, la muerte de los sujetos que deben recibir las vacunas o algún tratamiento médico la afectación irremediable del medio ambiente y el desconocimiento del principio precautorio en la materia.

Estas reformas vienen justificadas por una supuesta concepción originaria del amparo y de la fórmula Otero, que a su vez viene vinculada con una concepción concreta de los derechos contenidos en la Constitución como garantías individuales de titularidad individual. Sin embargo, los derechos en la Constitución ya no son garantías individuales, ni siquiera son derechos fundamentales, sino que son derechos humanos y dentro de éstos existen derechos de naturaleza difusa, prestacional y colectiva. Esto implica que el juicio de amparo es el que debe ajustarse a la nueva concepción de la Constitución y no que sea ésta la que deba que ajustarse a la amplitud o estrechez del medio de defensa. Hay que subrayar que con esta iniciativa el poder legislativo no esta balanceando la división de poderes, sino que está limitando el concepto de derechos en la Constitución y lo está regresando a un concepto previo al paradigmático cambio de la inclusión de derechos humanos que son reconocidos por el texto constitucional con la reforma de 6 y 10 de junio de 2011 a sus artículos 1.º y 103. Esta es una concepción regresiva no sólo del juicio de amparo, sino de la concepción de la Constitución como norma que reconoce y protege derechos humanos y, claro está, del principio pro persona y de la prohibición de la regresividad en la protección de estos derechos.

Con esta reforma se estaría reduciendo a tal grado la institución de la suspensión para detener temporalmente los efectos de los actos de autoridad o de las normas generales violatorios de derechos humanos, que muy probablemente provocará daños irreparables a la institución, ya que en estos casos se dejará sin efectos al juicio de amparo por no haberse podido conservar la materia del juicio, lo que impactará gravemente para la concesión del amparo en la sentencia de fondo.

De nuevo, en la iniciativa se usan argumentos de fondo y de sentencia del juicio de amparo, como la fórmula Otero, para limitar la suspensión en la lógica de “el que no puede lo más tampoco puede lo menos” o la mayoría de razón; sin embargo, la lógica es equivocada porque la naturaleza de la suspensión es mantener viva la materia del juicio y el juicio de amparo protege los derechos humanos, por tanto, técnicamente, la suspensión no es lo menos frente a lo más que es la sentencia, sino que son facultades diferenciadas cuya finalidad de protección es independiente y, de hecho, la eficacia de la sentencia de fondo es la que depende de la concesión de la suspensión. En este sentido, la suspensión protege temporalmente la materia en el juicio y evita que se generen actos de muy difícil o imposible reparación, mientras que la sentencia de fondo ya resuelve el problema en su integridad. La posibilidad de que la sentencia de amparo sea completa y realmente pueda restituir al afectado en el goce de sus derechos depende de una correcta concepción de la suspensión que la iniciativa, desafortunadamente, no tiene.

Es cierto que las leyes tienen una presunción de constitucionalidad, como lo afirma la iniciativa; sin embargo, la presunción de constitucionalidad es un componente teórico de una cierta concepción de la división de poderes previa a la concepción actual de los derechos humanos, no es un principio normativo que sirva como límite a ciertas instituciones procesales en un orden jurídico específico. En este sentido, la suspensión de una ley o de sus efectos no va en contra de esta presunción de constitucionalidad, ni es una intrusión indebida en las competencias del legislador, ni una infracción a la separación de poderes por varias razones. Primero, porque la suspensión es temporal; segundo, porque su finalidad es proteger la materia del juicio y, por tanto, los derechos, ya que de ejecutarse la ley se dejaría sin materia el juicio y consumaría la violación a los derechos humanos generándose actos de muy difícil o imposible reparación; tercero, porque el juicio de amparo protege a las personas y no el equilibrio entre poderes, por ello la suspensión de una ley con efectos generales no le está restando eficacia a la ley, sino que está protegiendo de mejor manera estos derechos en cuestión que pueden ser vulnerados por esa ley, de manera temporal, en lo que se analiza la constitucionalidad de la norma.

Las opciones de defensa que tenemos ante este atropello son, primero, la acción de inconstitucionalidad, que según lo que han señalado ciertos senadores en medios de comunicación y en la sesión de aprobación del dictamen, sí se presentará. Esta acción requiere la participación de al menos 33% de los integrantes de la Cámara de Senadores y de ser considerada inconstitucional la norma impugnada requeriría la mayoría de ocho votos de los integrantes del pleno de la Suprema Corte para conseguir su invalidez. Segundo, tenemos la posibilidad de inaplicación de estas normas por parte de los jueces de distrito, ya que con motivo de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, la resolución del caso Radilla, más el principio pro persona y los precedentes de la Corte, los jueces están facultados para llevar a cabo un control difuso de las normas que rigen su procedimiento.

Este ataque a la institución de la suspensión y al juicio de amparo puede contenerse a través de las vías señaladas. Desafortunadamente la defensa pasa por actuaciones de los órganos del Poder Judicial de la Federación, lo que puede alimentar el argumento de que sólo están defendiendo su irregular posición en la división de poderes. Pero ello no sería así, los órganos del Poder Judicial estarían defendiendo una concepción progresiva de la Constitución y de los derechos humanos, contrariamente a la reforma aprobada que claramente tiene una naturaleza regresiva y pretende reducir el juicio de amparo al juicio que era antes de las trascendentales reformas de derechos y de la Ley de amparo. En este sentido, es importante subrayar que la defensa de los derechos humanos no depende de una posición ideológica particular y que los instrumentos para su defensa no deberían verse menoscabados mediante un argumento dependiente de una posición política específica que utiliza el principio de división de poderes como instrumento para ello.

Laura Rojas Zamudio. Asociada investigadora del Instituto para el Fortalecimiento del Estado de Derecho (IFED) A. C. X: @LauRojasZam

Raúl Mejía Garza. Director del IFED X: @RMejiaG