Durante las primeras conferencias matutinas del año 2021, el presidente Andrés Manuel López Obrador volvió a hacer patente su resistencia hacia los órganos constitucionales autónomos; en particular, señaló al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT)1 como una institución cuyas funciones pueden ser ejercidas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), por lo que —señaló— promoverá reformas administrativas encaminadas a trasladar las facultades del IFT a la administración pública federal.
Por su parte, las expresiones vertidas por el presidente López Obrador desataron una discusión en la que diversos académicos y expertos del sector de las telecomunicaciones han hecho énfasis en la importancia de defender la autonomía y la permanencia del IFT, destacando sus resultados y aportaciones al Estado mexicano.
Ilustración: Víctor Solís
¿Cuál es el papel de los órganos constitucionales autónomos en el sistema jurídico mexicano?
Ahora bien, en el sistema jurídico mexicano, los órganos constitucionales autónomos2 ejercen sus atribuciones fuera de la esfera de los tres poderes tradicionales y llevan a cabo funciones que fueron desempeñadas, preponderantemente, por el poder ejecutivo federal.
La génesis de dichos órganos radica en la necesidad de atender tareas estatales eminentemente técnicas, especializadas e independientes de la influencia e intromisión de cualquiera de los poderes del Estado, principalmente del ejecutivo.
El hecho de que los órganos constitucionales autónomos ejerzan sus atribuciones en una esfera distinta a los poderes tradicionales, no los exime de contrapesos frente a aquellos, ni los exenta de estar sujetos a la rendición de cuentas. Ejemplo de ello, es que en la designación de sus titulares interviene el poder legislativo y/o el poder ejecutivo; asimismo, estos órganos deben rendir informes periódicamente ante los poderes representativos; por su parte, sus determinaciones son susceptibles de sujetarse a la revisión del poder judicial; además, sus titulares pueden ser removidos por causas graves y sometidos a juicio político en el caso de incurrir en responsabilidades frente al Estado y; por supuesto, los servidores públicos que prestan sus servicios para los órganos constitucionales autónomos pueden ser sancionados en el caso de incurrir en faltas administrativas.
La especificidad y complejidad técnica de algunas actividades del Estado ha dado sido el fundamento para crear, por ejemplo, el Banco de México (Banxico) o el Instituto Nacional Electoral (INE) que, además de efectuar funciones especializadas, cuenta con facultades que recaen sobre aspectos políticos delicados que requieren desempeñarse sobre principios de confiabilidad e imparcialidad. En ambos casos, también existe una lógica de contrapesos frente al poder ejecutivo federal, pues, las funciones del Banxico se encaminan a que la conducción de la política monetaria y el control de la inflación se supedite a criterios técnicos ajenos al control político; mientras que la existencia del INE responde en buena medida a que resulta inadmisible que el poder ejecutivo organice procesos electorales.
La autonomía constitucional del IFETEL
Uno de los aspectos relevantes de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones3 fue la creación del IFT. Dicho órgano tuvo como antecedente a la hoy extinta Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), cuya naturaleza fue la de un órgano desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
Aun cuando la Cofetel contaba con autonomía técnica y operativa, no poseía los mecanismos normativos ni institucionales suficientes para cumplir de manera eficaz su función regulatoria en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, los cuales involucran principalmente a la telefonía fija, la telefonía móvil, la televisión restringida, el servicio de acceso a internet, la radio y la televisión abierta.
Institucionalmente, la función de la Cofetel fue limitada, pues, compartía con la SCT distintas facultades, lo que acumulaba procesos burocráticos y generaba un fenómeno denominado doble ventanilla.4 Del mismo modo, la función regulatoria de Cofetel se limitaba a fungir como una instancia consultiva de la SCT, principalmente, en lo relativo al otorgamiento de concesiones de telecomunicaciones y radiodifusión, así como en lo referente a la imposición de sanciones.5 Las condiciones institucionales señaladas coexistían con mercados altamente concentrados, caracterizados por precios onerosos, poca competencia, índices bajos de cobertura, nulos incentivos para fomentar la inversión en infraestructura y baja calidad en los servicios.6
En tal contexto, se creó un nuevo órgano atendiendo a las necesidades propias del país, para ello, se le dio mayor independencia en el ejercicio de sus funciones, otorgándole el carácter precisamente de órgano constitucional autónomo, se le dotó de un marco legal convergente, materializado en la vigente Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y se le reconoció una naturaleza dual, esto es, como regulador de las telecomunicaciones y la radiodifusión, así como autoridad en materia de competencia económica en esos sectores. Además, se ha concebido a la función regulatoria del IFT como garante del goce de derechos fundamentales como la libertad de expresión y el libre acceso a la información.
En términos orgánicos, y a diferencia de la Cofetel, los integrantes del órgano de gobierno del IFT no son designados de manera directa por el presidente de la República en turno —esto en la lógica de especialización técnica e independencia que debe permear en una institución de estas características—. Así, la reforma constitucional en la materia implementó un proceso de selección que incluye la acreditación de perfiles, la presentación de un examen de conocimientos y una etapa de selección en la que participan el presidente de la República y la Cámara de Senadores, con lo cual se vieron fortalecidos los mecanismos para evitar la captura del regulador por parte de intereses políticos y/o fácticos.
¿Qué implicaciones tendría trasladar las funciones del IFT a la SCT?
De acuerdo a lo ya expuesto, revertir las facultades del IFT a la SCT significaría retornar a un statu quo que ya demostró en la práctica ser insuficiente para regular los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión.
Asimismo, para efectuar modificaciones a la naturaleza jurídica del IFT se requiere necesariamente una reforma constitucional, lo que se traduce en contar con el voto de una mayoría calificada de dos terceras partes en cada una de las dos Cámaras del Congreso, así como de la aprobación de la mayoría de las legislaturas de las entidades federativas. En tal sentido, la negociación política inherente a esta potencial reforma podría traducirse en el tránsito de una aduana compleja e intrincada considerando el proceso electoral que se llevará a cabo en el año 2021.
Otro aspecto relevante a considerar es que en el T-MEC, el Estado mexicano se comprometió a contar con un organismo regulador de telecomunicaciones independiente en sus decisiones,7 por lo que volver a centralizar la regulación sectorial en el poder ejecutivo, por conducto de la SCT, podría significar un incumplimiento a un compromiso internacional.
En lo que respecta al costo de un órgano constitucional autónomo como el IFT, se tiene como ejemplo que en el presupuesto de egresos de la federación (PEF) para el año 2021, dicho órgano recibió la cantidad de $1,510,000,000 mientras que el gasto neto total previsto para dicha anualidad fue por la cantidad de $6,295,736,200,000.8 Es decir, en términos porcentuales el presupuesto del IFT fue de .02 % del total del PEF. Aunado a ello, se advierte que dicho órgano ha aportado al Estado mexicano más dinero que el percibido, pues en el primer trimestre del año 2020 ingresó más de $21,000,000,000,9 por lo que dichas cantidades dan cuenta de que los costos del órgano no han sido onerosos ni desproporcionados para el país.
Sin dejar de reconocer que persisten retos, pendientes y oportunidades de mejora, consideramos que son innegables los avances en los que ha incidido significativamente el papel del regulador sectorial, pues ha sido palpable la reducción de precios —principalmente en el de telefonía móvil— y el aumento de proveedores de servicios de telecomunicaciones. Asimismo, ha sido perceptible una evidente intención de propiciar un mayor alcance en la penetración de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión.
Debe además tomarse en cuenta que el sector de las telecomunicaciones continúa consolidándose constantemente y la evolución de la tecnología representa importantes retos para la regulación de tema como 5G, el internet de las cosas (IoT) y las nuevas agendas digitales de las que nuestro país y sus instituciones no deben permanecer ajenos ni distantes.
En los diálogos que esta propuesta de López Obrador traerá consigo será importante dar cuenta de las aportaciones de órganos como el IFT, mismas que son medibles y verificables; propugnar por su autonomía y señalar que retomar modelos institucionales que ya demostraron ser ineficaces para regular los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión significarían un franco retroceso; demostrar con la abundante evidencia disponible que los beneficios para el Estado mexicano han sido mayores a los costos y; no menos importante, reflexionar sobre el fortalecimiento de las instituciones del Estado, más aun de aquellas que han demostrado ser funcionales, pues su labor debe continuar beneficiando a todos los mexicanos más allá de periodos sexenales.
Héctor Manuel Ramírez Núñez. Licenciado en derecho por la Universidad Iberoamericana León; especialista en derecho constitucional por la UNAM. Twitter: @hmrn_88.
1 El presidente López Obrador se refirió además al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), aseverando que sus facultades pueden ser ejercidas por la Secretaría de la Función Pública.
2 Actualmente, el Estado mexicano cuenta con nueve órganos constitucionales autónomos, a saber: el Banco de México, el Instituto Nacional Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, la Comisión Federal de Competencia Económica, el Instituto Federal de Telecomunicaciones, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y la Fiscalía General de la República.
3 Publicada el 11 de junio de 2013 en el Diario Oficial de la Federación, mediante el “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6.º, 7.º, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicaciones”.
4 Álvarez, Clara Luz. (2018) Telecomunicaciones y Radiodifusión en México, Primera edición, México: Posgrado Derecho UNAM.
5 Artículo 9-A, fracciones IV y XV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones abrogada.
6 OCDE (2012), Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264166790-es.
7 Artículo 18.17 del T-MEC.
8 Cantidades consultables en el presupuesto de egresos de la federación para el ejercicio fiscal 2021.
9 Guadalupe Michaca, “IFT aporta más al Estado de lo que gasta: Mario Fromow”, Consumo TIC, consultado el 10 de enero de 2021.