A lo largo de la historia, el discurso del desarrollo ha servido como estandarte para promover el progreso económico, social y cultural de nuestra civilización, y como la solución para el combate de grandes problemas como la pobreza y desigualdad. No obstante, bajo una óptica crítica, la idea del desarrollo también ha sido denunciada como una forma de colonización moderna y ejercicio de poder donde los países subdesarrollados —y pueblos indígenas— continúan siendo despojados de sus recursos por las grandes economías a cambio de “salvarlos” de la pobreza e introducirlos a la modernidad.1 De ahí que el énfasis en palabra “desarrollo” en el reciente decreto presidencial nos invite a hacer la presente reflexión.
Ilustración: Patricio Betteo
El 22 de noviembre del 2021, el presidente López Obrador, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución, emitió el acuerdo por ”el que se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a realizar las acciones que se indican, en relación con los proyectos y obras del Gobierno de México, considerados de interés público y seguridad nacional, así como prioritarios y estratégicos para el desarrollo nacional”.2
El artículo primero de dicho acuerdo “…declara de interés público y seguridad nacional la realización de proyectos y obras a cargo del Gobierno de México asociados a infraestructura de los sectores comunicaciones, telecomunicaciones, aduanero, fronterizo, hidraúlico, hídrico, medio ambiente, turístico, salud, vías férreas, ferrocarriles en todas sus modalidades, energético, puertos, aeropuertos y aquellos que, por su objeto, características, naturaleza, complejidad y magnitud, se consideren prioritarios y/o estratégicos para el desarrollo nacional…”.
La magnitud de esta decisión administrativa es profunda y tendrá presumiblemente diversos efectos en una serie de dimensiones legales, pero conviene subrayar aquellos que previsiblemente tendrá respecto de los derechos a la tierra, el territorio y propiedad colectiva de los pueblos indígenas en México.
Con este objetivo de dar contexto a la cuestión, cabe recordar que desde 2013, el Estado mexicano emprendió diversas reformas constitucionales con la finalidad de reestructurar el sector energético del país, para alentar la inversión privada y la participación de empresas (nacionales y extranjeras), particularmente en la industria extractiva del petróleo, gas natural y electricidad. Derivado de esta reforma, se instrumentaron diversas leyes secundarias, a saber: Ley de Hidrocarburos (2014), Ley de la Industria Eléctrica (2014), y Ley Minera (reforma a la Ley de 1992).
Estas normas secundarias, derivadas de la reforma constitucional en materia de energía del gobierno de Peña Nieto,3 no sólo no fueron consultadas previamente por el Estado mexicano a los pueblos y comunidades indígenas del país,4 sino que incluyen principios con un alto nivel de abstracción como “utilidad pública”, “interés social”, “orden público” y “preferencia”. Estas formulaciones abstractas, han sido retomas por el acuerdo emitido por el gobierno de López Obrador y potenciadas al incluir el término de “seguridad nacional”. Vale mencionar que este último concepto se introduce en un entorno de continua transferencia de poder por parte del presidente López Obrador a las fuerzas armadas en el control de proyectos y decisiones de gobierno que deberían ser estrictamente competencia de autoridades civiles. Situación que convive con el reclamo de activistas y colectivos indígenas, sobre la ausencia de consultas que se ajusten debidamente a los estándares internacionales en la materia.5
Asimismo, el acuerdo abre la posibilidad de otorgar adjudicaciones directas a empresas para proyectos de desarrollo que susceptiblemente pudieran afectar territorios indígenas; asimismo, de acuerdo con la normativa existente en materia de transparencia, la información de tales adjudicaciones pueden ser reservada como clasificada. Lo anterior, alentado mediante la narrativa que culpa a grupos de poder o personas con intereses de “bloquear” a través de juicios de amparo los principales proyectos del gobierno, sin considerar siquiera la legitimidad de las denuncias de las comunidades indígenas que han sido afectadas por tales proyectos de infraestructura.6
En consecuencia, el acuerdo se ha colocado en una posición de una flagrante inconstitucionalidad que vulnera de múltiples maneras las normas derechos humanos reconocibles.
Sobre este aspecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha establecido que “cuando se trate de planes de desarrollo o inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio [indígena], el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar [al pueblo], sino también debe obtener el consentimiento previo, libre e informado de éste, según sus costumbres y tradiciones”.7 En caso de megaproyectos, proyectos de desarrollo, a gran escala o extractivos (como los previstos en las citadas leyes secundarias y el acuerdo), cuando los Estados “imponen limitaciones o restricciones al ejercicio del derecho de los pueblos indígenas o tribales a la propiedad sobre sus tierras, territorios y recursos naturales, a través de figuras jurídicas como la expropiación ‘por causa de utilidad pública’, éstas deben respetar ciertas pautas, las cuales deben ser establecidas por ley, y cumplir con los principios de idoneidad, absoluta necesidad y proporcionalidad.”
La propia Corte Interamericana ha insistido que “los Estados no pueden otorgar concesiones para la exploración o explotación de recursos naturales que se encuentran en los territorios que no han sido delimitados, demarcados o titulados, sin consulta efectiva y sin el consentimiento informado del pueblo”.8
Además, cuando se trata del derecho a la propiedad colectiva de pueblos indígenas y tribales, también debe entenderse que para que una limitación o restricción a ese derecho pueda considerarse justificado, el Estado se encuentra obligado a verificar que dichas restricciones o limitaciones no implican una denegación en su subsistencia como pueblo.9
Sobre el particular, para que un proyecto de extracción, de desarrollo o a gran escala no implique la denegación de la subsistencia de un pueblo o comunidad indígena, el Estado debe asegurar las siguientes salvaguardias: a) efectuar un proceso adecuado y participativo que garantice el derecho a la consulta del pueblo indígena, en particular, entre otros supuestos, en casos de planes de desarrollo o de inversión a gran escala; b) la realización de un estudio de impacto social y ambiental; y c) compartir razonablemente los beneficios que se produzcan de la explotación de los recursos naturales o de la obra, según lo que la propia comunidad determine y resuelva según sus costumbres y tradiciones.10
Lo anterior, cobra mayor relevancia tomando en cuenta que las actividades preferentes como la minería e hidrocarburos, inter alia, tal y como están previstos en México, tienen un alto grado de indeterminación al ser tratados bajos los principios de “utilidad pública”, “orden público” e “interés social” y, ahora, “seguridad nacional”. Los cuales en principio no cumplirían con el principio de proporcionalidad y son incompatibles con los deberes que todas las autoridades tienen de proteger y garantizar los derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas.11
El propio gobierno federal ha entendido a la seguridad nacional como “la condición indispensable para garantizar la integridad y la soberanía nacionales, libres de amenazas al Estado, en busca de construir una paz duradera y fructífera”, e implica todas aquellas acciones que conlleven a “preservar el régimen democrático fundado en el desarrollo social, económico y político”.12 No obstante, la amplitud de esta conceptualización y las intenciones del gobierno federal de legitimar la aprobación de proyectos de desarrollo por motivos de “seguridad nacional”, resultan problemáticas frente al hecho de que los proyectos de desarrollo deben ir acompañados del cumplimiento de obligaciones estatales en materia de derechos humanos.
En tal sentido, resulta importante recordar lo establecido por la Declaración de Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo en cuanto a que el desarrollo de los países debe centrarse en la persona “como sujeto central, participante y beneficiario” permitiendo la participación “activa, libre y significativa” de las personas y de las poblaciones. Asimismo, el desarrollo debe contar con un enfoque basado en los derechos humanos y con una justa distribución de los beneficios del mismo. En cuanto al papel de los pueblos y comunidades indígenas, la declaración exige la plena realización del derecho de los pueblos a la autodeterminación, lo que incluye la soberanía sobre sus riquezas y recursos naturales.
En suma, los posibles efectos de este decreto deben ser analizados cuidadosamente desde su impacto para el ejercicio de los derechos humanos de los pueblos indígenas. El gobierno ha asumido —como si fuese obvio— que las necesidades de los pueblos indígenas del país pasan por la construcción de un tren, una refinería o una termoeléctrica; lo anterior desde una concepción de “desarrollo” predominantemente occidental, todo lo cual implica la imposición de un proyecto de nación sobre los pueblos y comunidades indígenas, que termina por excluir el diálogo intercultural y negar el derecho de autodeterminarse de acuerdo con su propia cultura y cosmovisión.
Ante la existencia de una abierta desconexión —ya sea deliberada o negligente— entre la práctica y el discurso político, invariablemente la neocolonización discursiva seguirá teniendo un profundo efecto sobre las vidas, las luchas y los derechos de los pueblos y comunidades indígenas del país.
Alejandro Díaz Pérez. Maestro en gobernanza y derechos humanos por la Universidad Autónoma de Madrid. Doctorando en derecho, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Twitter: @AlexDiaz_1
Rita Astrid Muciño Corro. Maestra en derechos Humanos y democracia por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Abogada en el Círculo Feminista de Análisis Jurídico.
Isabel Anayanssi Orizaga Inzunza. LLM en derecho internacional de los derechos humanos por la Universidad de Notre Dame, USA. Integrante de Mexicanas Resistiendo desde el Extranjero.
1 Escobar, A. “The making and unmaking of the third world through development”, The post-developmentreader, 1997, pp. 85-93.
2 Diario Oficial de la Federación, “ACUERDO por el que se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a realizar las acciones que se indican, en relación con los proyectos y obras del Gobierno de México considerados de interés público y seguridad nacional, así como prioritarios y estratégicos para el desarrollo nacional”, 22 de noviembre de 2021.
3 CIDH. Audiencia pública sobre “Reforma energética y derechos económicos, sociales y culturales en México”. 54 Periodo de Sesiones, 24 de marzo del 2015.
4 Esto a pesar que conforme el artículo 6.° del Convenio 169 de la OIT, es deber de los Estados realizar una consulta “a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas, susceptibles de afectarles directamente”.
5 Diaz, A., y otros. “Los pueblos indígenas y el giro colonial de la 4T”, Animal Político, 19 de agosto del 2019.
6 Ver: Mariscal, A. “EZLN ‘frena’ a López Obrador y se opone a proyectos como el Tren Maya”, El Financiero, Nacional, 1 de enero del 2019. Ruiz, G. “Admiten denuncia presentada por CEMDA respecto del desmonte de vegetación para la refinería en Dos Bocas”, Greenpeace, Biodiversidad, 9 de diciembre del 2018. Alire García, D. “Exclusive: Pemex study details ‘severe’ air quality impact from Mexican refinery”, Reuters, Environment, 27 de junio del 2019. Comunicado del Congreso Nacional Indígena, “Concejo Indígena de Gobierno en contra del Proyecto Integral Morelos y la simulada consulta anunciada por el Presidente de la República”, 10 de febrero del 2019.
7 Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka. Vs. Suriname. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre del 2007, párr. 134.
8 Corte IDH. Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto del 2001, párr. 153.
9 Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam, Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre del 2007, párr. 128.
10 Corte IDH. Caso Comunidad Garífuna Triunfo de la Cruz Vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 8 de octubre del 2015, párr. 156.
1 Díaz, A. “Las empresas y los derechos humanos de los pueblos indígenas”. Editorial Universo de Letras, Madrid, 2018, ISBN: 978-841743522-6, p. 61.
12 Gobierno Federal, “¿Qué es la seguridad Nacional?”, Artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional.