En una democracia constitucional, las y los jueces juegan una función vital para determinar el margen de actuación de las autoridades al delimitar qué sí y qué no pueden hacer en cumplimiento con la Constitución. Por este motivo, es inevitable que eventualmente los tribunales constitucionales tensen su relación con el resto de las ramas del Estado, especialmente si al escudriñar sus acciones para determinar si son acordes al texto constitucional significa frustrar metas políticas.1
Desde hace años, en este sentido, los poderes Ejecutivo y Legislativo en México han impulsado una política de seguridad militarizada trastocando paulatinamente los límites constitucionales que establecen que, en tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar y, a su vez, que la seguridad pública es una función que corresponde a las autoridades civiles.2 Pero más recientemente, la militarización se ha profundizado y expandido a tal grado que las autoridades civiles le están otorgando a las Fuerzas Armadas (FF. AA.) cada vez más facultades ya no sólo relacionadas con la seguridad pública, sino con la vida pública del país al permitirles involucrarse en los sectores económico, político y social.
Por ello, resulta urgente definir los límites y controles civiles sobre las FF. AA., las cuales, como cualquier otro actor estatal, deben hacer uso de la fuerza dentro de los límites que la propia Constitución les impone. Labor que le corresponde enteramente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN): delimitar el papel que las FF. AA. ocupan en una democracia y, acorde a nuestro texto constitucional, subrayar los límites de su actuación.
Este artículo tiene como propósito revisar qué papel que ha jugado la SCJN en las discusiones sobre militarización de la seguridad pública en México y la defensa de la Constitución, en un contexto en el que las decisiones que adopten los ministros y ministras en este tema pueden oponerse a los intereses del resto de las ramas del Estado mexicano y de unas FF. AA. cada vez más empoderadas económica y políticamente.
Una discusión inacabada
Desde hace 26 años, con la acción de inconstitucionalidad 1/1996, la SCJN no había tenido oportunidad de profundizar en el análisis constitucional de las funciones de las FF. AA. en tareas ajenas a la disciplina militar hasta que, en 2018, en el último año del sexenio de Enrique Peña Nieto, declaró inconstitucional la Ley de Seguridad Interior (LSI) por “contener disposiciones que pretendían normalizar la utilización de las FF. AA. en temas de seguridad pública” (AI 6/2018).3 Esta decisión histórica permitió que las y los ministros pudieran detener el fraude a la Constitución que se pretendía concretar con la LSI, oponiéndose a los deseos de la élite de una institución históricamente refractaria a la rendición de cuentas como lo son las FF. AA..
El contexto político era propicio para esta decisión contundente de la SCJN: ante el ocaso de la administración de un presidente con paupérrimos índices de popularidad, el ganador de la contienda electoral de la presidencia de la República, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), aún sin tomar posesión del cargo, se mantenía en contra de la militarización. Sin embargo, el escenario se tornó adverso cuando, ya en el poder, con un alto apoyo popular y con mayoría legislativa en el Congreso de la Unión, impulsó otorgarle nuevas facultades a las FF. AA. no sólo en tareas de seguridad pública, sino también en otras más relacionadas con educación, migración, protección civil, puertos, obras públicas y política social.
En efecto, AMLO, a diferencia de sus antecesores, logró concretar reformas para institucionalizar la militarización inclusive en el propio texto de la Constitución. Por ejemplo, estableció que la Guardia Nacional (GN) se conformara por policías militares y navales, además de permitir que las FF. AA. pudiesen desempeñar tareas de seguridad pública hasta por nueve años. Ante tales reformas constitucionales, sobra mencionar, la SCJN quedó fuera de la discusión.
Sin embargo, también es cierto que en la Constitución mexicana, con independencia de las reformas arriba apuntadas, se mantiene el mandato constitucional de que la seguridad pública es una función que corresponde al fuero civil y que sólo de manera excepcional y limitada se puede hacer uso de las FF. AA. para tales tareas. De tal manera que el artículo 21 de la Constitución describe a la GN como una institución civil y policial y, a su vez, en su artículo quinto transitorio, establece que, si bien hasta el 2028 el presidente de la República podrá disponer de las FF. AA. en tareas de seguridad pública, dicha participación deberá ser extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria a las autoridades civiles. Bajo este panorama, cualquier análisis de constitucionalidad sobre asuntos relacionados con la militarización debería ser fundamentalmente guiado por este mandato.
La Corte frente al elefante
Sobre el proceder de la SCJN ante los casos de militarización, en primer lugar, hay que mencionar que ha habido un retraso inusitado en la discusión y resolución de estos asuntos tan relevantes,4 probablemente explicado por el difícil contexto político que vive el país. Pero lo cierto es que también, al evitar emitir un pronunciamiento, en los hechos avalaba la vigencia de normas abiertamente inconstitucionales y, con ello, la política de seguridad militarizada. Así, fue hasta el 9 de diciembre de 2022, cuando la SCJN anunció que sustanciarán y resolverán de manera prioritaria estos asuntos.5 Esto es toral, pues los demás poderes como el Legislativo y el Ejecutivo seguirán extendiendo los márgenes de actuación de las FF. AA. de manera arbitraria, mientras la SCJN no ponga un freno que zanje la discusión sobre los márgenes de actuación de los cuerpos militares en funciones de seguridad pública.
La SCJN, en este escenario, tiene como grandes pendientes revisar la constitucionalidad del Código de Justicia Militar y el Código Militar de Procedimientos Penales (AI 46/2016) que amplía la jurisdicción militar sobre personas civiles;6 de la Ley de la Guardia Nacional (AI 62/2019 y amparo en revisión 282/2020), impugnada por no garantizar que la GN cumpla con el mandato constitucional de ser una institución de carácter civil y policial;7 y del Acuerdo militarista del 11 de mayo de 2020 (AI 91/2020, 85/2020 y 87/2020), por no respetar los criterios ordenados por el quinto transitorio constitucional sobre el uso excepcional, temporal y limitado de las FF. AA. en funciones de seguridad pública.8
Adicionalmente, la SCJN debe revisar la Ley Orgánica de la Armada de México (AI 173/2021) creada con el fin de facultar a la Marina para perseguir delitos comunes sin límites claros a su actuación, sin subordinación a autoridades civiles y sin obligación de rendir cuentas;9 así como las reformas que permitieron la adscripción de la GN a la SEDENA (AI 137/2022) y transgreden el carácter civil de la GN y el mandato de que las FF. AA. sólo actúen en apoyo a los civiles en funciones de seguridad pública, al ponerlas al mando de la única institución de seguridad pública federal.10
Un segundo aspecto que vale destacar respecto el desempeño de la SCJN es que en los casos que recientemente ha resuelto no ha puesto un alto contundente a la expansión de la militarización de la seguridad pública ni ha constreñido el poder de las FF. AA. a los límites constitucionales.
En efecto, de los cuatro casos que hasta el momento ha resuelto la SCJN destacan la controversia constitucional 90/2020 y la acción de inconstitucionalidad 63/2019. En el primer asunto, relacionado con el Acuerdo militarista del 11 de mayo de 2020, la SCJN no se pronunció directamente sobre la constitucionalidad y convencionalidad del uso de las FF. AA. en tareas de seguridad pública de conformidad con los criterios del quinto transitorio constitucional, sino que únicamente determinó que el presidente AMLO no invadió la esfera de competencias del Congreso al emitir dicho acuerdo.11
En el segundo caso, por su parte, entre otros aspectos, la SCJN resolvió que las FF. AA. en apoyo a la seguridad pública no están obligadas a dar aviso a la autoridad policial cuando realicen una detención, de modo que ellas mismas sean quienes directamente realicen el registro de las detenciones a su cargo.12 De tal manera que la SCJN permitió que sean las FF. AA. quienes actúen con discrecionalidad respecto de las detenciones que realicen, sin rendir cuentas a los civiles; es decir, contradiciendo los criterios establecidos en el quinto transitorio constitucional.
Un tercer aspecto que es necesario subrayar es que ninguno de los proyectos de sentencia de los asuntos que ha resuelto la SCJN sobre este tema ha sido publicado previo a la sesión pública y votación.13 La publicación de los proyectos de sentencia antes de su discusión formal permite a la ciudadanía conocer los argumentos del ministro o ministra proyectista y democratizar el debate público sobre un tema de interés nacional como lo es la seguridad y el rol de las FF. AA. en éste. Además, permite reforzar el papel pedagógico de la SCJN que, a través de la argumentación de sus fallos, cumple su función de acercar el derecho a la sociedad dotando de legitimidad a sus decisiones.
Es urgente que el debate constitucional sea abierto al diálogo. Las y los ministros deben escuchar las voces las personas principalmente afectadas por la vigencia de normas que han permitido la militarización de la seguridad pública y revisar la evidencia acumulada por las víctimas, las y los periodistas, la sociedad civil y la academia. A fin de cuentas, la resolución de casos a través de un análisis meramente formal, ajeno al contexto político y social, así como al impacto que tiene la aplicación de las normas en la realidad, resulta en un análisis deficiente del derecho. También es imprescindible que la SCJN tome en consideración el impacto y la utilidad social que tendrán sus decisiones en la política de seguridad del país, el rol de las FF. AA. y el establecimiento de las relaciones cívico-militares. En este sentido, México Unido Contra la Delincuencia solicitó a la SCJN el 24 de noviembre de 2022 abrir audiencias públicas, petición que no ha recibido respuesta.
Finalmente, el cuarto y último componente del análisis del proceder de la SCJN, y dado que el contexto adverso continuará por lo menos hasta el 2024, esta corte constitucional tendrá la difícil tarea de encontrar el equilibrio entre resolver con prudencia, pero a la vez con firmeza y con la comprensión de que los casos que se le presentan no provienen de hechos aislados, sino que tienen su origen en una problemática estructural y sistemática que paulatinamente ha ido fracturando nuestro régimen constitucional y democrático. En otras palabras, se necesita que la SCJN encuentre la forma de ceñir el actuar de las FF. AA. a los límites constitucionales de forma tal que pueda lidiar con el contexto actual, sin poner en riesgo su independencia, legitimidad y su papel como tribunal constitucional.
Lo anterior dependerá de qué tanto sus decisiones se guíen por los mandatos constitucionales y la protección de los derechos sin ceder ante las presiones de otras ramas del gobierno. Esto es importante, pues a la SCJN le corresponde la difícil tarea de evitar abusos de poder y asumir su responsabilidad de contrapeso frente a cualquier tendencia autoritaria que, en nombre de una política de seguridad, ponga en riesgo el ejercicio de los derechos y la democracia misma.
Frida Ibarra. Directora de Incidencia en México Unido Contra la Delincuencia A. C. Abogada por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y becaria Fulbright, con diploma en Política de Drogas, Salud y Derechos Humanos. Es autora y coordinadora de publicaciones sobre militarización, política de drogas, sistema de justicia y seguridad pública.
1 Barak, A. Un juez reflexiona sobre su labor: el papel de un tribunal constitucional en una democracia, Suprema Corte de Justicia de la Nación. México, diciembre de 2008.
2 Articulo 21 y 129 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3 Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Comunicado de prensa 149/2018. 15 de noviembre de 2018.
4 Gómez, H., y Medina, R. I. “Los (des)tiempos de la Suprema Corte frente a la militarización”, nexos, 5 de julio de 2021.
5 Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Comunicado de prensa No. 451/2022. 09 de diciembre de 2022.
6 CNDH. Demanda de acción de inconstitucionalidad AI 46/2016.
7 CNDH. Demanda de acción de inconstitucionalidad AI 62/2019.
8 Vega Cardona, M. G., y Reyes Ortiz, C. “La Suprema Corte ante la militarización: la resolución de la controversia constitucional 90/2020”, nexos, 1 de diciembre de 2022.
9 MUCD, “Proyecto de Ministra Yasmín Esquivel propone validar la militarización de los puertos; Corte debe rechazarlo”, 16 de febrero de 2023.
10 MUCD, “La reforma que transfiere el control de Guardia Nacional a la SEDENA debe ser impugnada por legisladores y la CNDH, por ser inconstitucional y riesgosa para México”, 13 de septiembre de 2022.
11 Vega Cardona, M. G., y Reyes Ortiz, C. “La Suprema Corte ante la militarización: la resolución de la controversia constitucional 90/2020”, nexos, 1 de diciembre de 2022.
12 Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Comunicado SCJN. No. 019/2023. 24 de enero de 2023.
13 El pasado 20 de febrero de 2023, la Ministra Yasmín Esquivel retiró un proyecto que pretendía validar la Ley Orgánica de la Armada de México (Acción de Inconstitucionalidad 173/2021). Así, aunque el proyecto fue publicado, nunca fue discutido por el resto de las y los Ministros.