En el proyecto de resolución de la acción de inconstitucionalidad 71/2023 y acumuladas elaborado por el ministro Javier Laynez, al momento de comenzar a desmenuzar un argumento o responder una pregunta respecto de la eventual inconstitucionalidad del Plan B se repite en más de una ocasión un conjuro “sin demasiada complejidad”. Y sí.
Primero, porque este proyecto es, podríamos decir, el episodio dos de una serie y, como toda buena saga, tiene una conexión temporal y argumentativa con el capítulo anterior. Hace un par de meses, la Suprema Corte determinó que el procedimiento legislativo mediante el cual se habían procesado las reformas a la Ley General de Comunicación Social y la Ley General de Responsabilidad Administrativas —esto es, la primera parte del Plan B— adolecía de vicios graves y, por tanto, procedía la declaración total de invalidez de todos los cambios.
En este contexto, esta segunda parte, que analiza las reformas a las otras cuatro leyes tocadas por el Plan B -la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General de Partidos Políticos y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y una nueva Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral- ya no arranca, en un ejercicio de lógica y congruencia, desde cero, sino que parte del análisis anterior.
Aquí vale la pena hacer un paréntesis y señalar que, además de los criterios y jurisprudencia de la Suprema Corte y el análisis de la evidencia presentada, este proyecto también tomó en consideración los resultados tanto de requerimientos adicionales de información a la autoridad electoral, al Congreso de la Unión, al Ejecutivo Federal; una opinión solicitada al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y un amicus curae presentado por académicos, ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil. Se definió, pues, en todo menos en el vacío.
Así, el proyecto resuelve uno por uno, agrupándolos temáticamente, los alegatos de inconstitucionalidad presentados por siete distintos actores: las minorías legislativas de cada una de las Cámaras de la Unión, los partidos políticos de MC, el PRI, el PAN y el PRD, así como el Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública. Comienza por aquellos que podrían resultar en una declaración general de invalidez en el entendido de que si uno o varios de éstos se consideran fundados y suficientemente graves en su conjunto, ya no será necesario estudiar los agravios sobre la invalidez de uno u otro artículo.
Los agravios generales se concentraron en tres puntos. Uno, temporal, si la reforma había violado la veda electoral de las elecciones de los estados de México y Coahuila. Otro, procedimental, si en el proceso de aprobación de la ley se habían cometido violaciones graves al procedimiento legislativo y; por último, uno, que podríamos llamarle procedimental especial, si se había omitido la obligación de consultar a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas y a las personas con discapacidad. El primero se despacha con facilidad, dado que un transitorio de la reforma señala expresamente que ésta no aplicará a los comicios de las mencionadas entidades federativas y que ya existía una suspensión dictada por el propio ministro instructor, la presunta violación a la veda no se materializa.
La batería de argumentos, entonces, se concentra en el segundo punto: las violaciones graves al procedimiento legislativo y su análisis se estructura a partir de las siguientes preguntas que en el fondo plantean si el desaseo legislativo para aprobar el Plan B amerita considerar inválido en su totalidad dicho proceso.
- ¿Hubo parlamento abierto? ¿Debería?
- ¿Los integrantes del Congreso pueden hacer suyas las iniciativas del presidente de la República y presentarlas con carácter de urgente, aunque no estén marcadas como iniciativas preferentes?
- ¿La Cámara de Diputados motivó correctamente la dispensa de trámite ordinario de la iniciativa?
- ¿La Cámara de Diputados publicó con la anticipación debida la iniciativa?
- ¿Los integrantes tuvieron un plazo razonable para conocer y deliberar la iniciativa?
- ¿Se modificaron indebidamente artículos ya aprobados?
- ¿Las Comisiones Unidas del Senado omitieron aprobar su dictamen conjunto?
- Si se acreditan una o más de estas violaciones, ¿debe invalidarse la reforma en su totalidad?
Como podemos ver, este análisis es mucho más complejo que la mera determinación de invalidez o no de la totalidad de la reforma. Primero, porque, aunque concatenados cada uno de los asuntos, en realidad, son distintos y cada uno implica de suyo una falta que debe probarse y luego ponderarse en su gravedad. Segundo, porque la lectura de estos agravios en su conjunto es lo que eventual podría configurar una sistematicidad sobre la invalidez del procedimiento legislativo.
El proyecto no le otorga sin más la razón a todo lo reclamado y, en todo momento, se apoya en la vasta jurisprudencia de la Suprema Corte para resolver este tipo de controversias. En lo tocante al parlamento abierto, por ejemplo, centra su análisis en la obligación jurídica y no en las virtudes políticas de los mismos y señala lo siguiente:
…pese a que los ejercicios de parlamento abierto son relevantes para una sociedad democrática porque dan un papel de mayor protagonismo a la ciudadanía en la toma de decisiones, no existe obligación constitucional o convencional alguna para que los órganos legislativos del país lleven a cabo ejercicios de parlamento abierto. Se trata más bien de facultades discrecionales al alcance del Congreso de la Unión y los congresos locales para involucrar a la ciudadanía en general y/o a personas u organizaciones expertas en la elaboración de las normas jurídicas que pretendan aprobar, con independencia del tema sobre el que versen las propuestas.
En este tenor, considera infundado ese agravio.
La misma suerte corre el reclamo sobre la iniciativa preferente que se toma desde el mirador de la prohibición. Al no existir ninguna prohibición expresa para los legisladores de hacer suya una iniciativa presidencial y darle trámite urgente y al no haber sido la limitación de la libertad legislativa el espíritu del legislador al crear esta figura, los diputados y senadores pueden hacer suyas las iniciativas presidenciales y darles el trámite que consideren necesario y no se trata, como alegaban, de una “articulación fraudulenta”.
Sin embargo, como bien dice el proyecto, darle a una iniciativa el trámite urgente no implica que éste quede dispensado de elementos básicos como es la motivación. Del análisis de los documentos presentados, así como de la versión estenográfica se desprende que no hubo ni justificación, ni intento de motivación al momento de solicitar la dispensa de trámites para el procesamiento de estas reformas. Aquí el proyecto es contundente y señala “la ausencia absoluta de razones para justificar el trámite urgente solicitado”.
En este punto el proyecto hace un análisis fundamental que impacta en el resto de su argumentación; los procesos parlamentarios existen en buena medida para proteger un principio toral de las democracias: la deliberación democrática en condiciones de igualdad y respeto a la pluralidad. Si estos principios se trastocan mediante la inclusión de una votación unánime o mayoritaria, se configura una violación grave al procedimiento legislativo:
En tanto que el principio de deliberación democrática es el pilar de todo proceso legislativo desarrollado en el marco de la Constitución Federal, y siempre existirá el riesgo de que las dispensas sean utilizadas por las mayorías parlamentarias para impedir la participación de los grupos minoritarios en las discusiones y aprobación de las leyes, es criterio reiterado de esta Suprema Corte que las razones que llevan a calificar un asunto como de urgente resolución para efectos de dispensar el trámite legislativo ordinario siempre deben motivarse.
El agravio se considera fundado y la violación grave.
Los puntos cuatro y cinco, relacionados con la temporalidad en la publicación y la posibilidad que tuvieron los integrantes para conocer, analizar y votar a conciencia respecto más de 500 artículos legales, también se consideran violaciones graves y fundadas. Siguiendo la argumentación presentada en la acción de inconstitucionalidad 29/2023 y sus acumuladas, propia de la primera parte del Plan B, se refuerza que ninguna de estas reformas fue publicada oportunamente, no se circularon sus contenidos ni siquiera horas antes de su discusión y, tomando en consideración la extensión de las modificaciones, la complejidad técnica de los mismos -una nueva ley de medios de impugnación, por ejemplo-, la inexistencia de un dictamen que sirviera de guía a quienes no están versados en la materia y el tiempo asignado a la discusión, entonces, “no existieron las condiciones necesarias para afirmar que la minoría parlamentaria hubiera tenido la oportunidad de conocer la iniciativa discutida ni, consecuentemente, de participar en la discusión en los términos que les garantiza el orden constitucional”. Y, por tanto, se materializaron violaciones graves al procedimiento legislativo.
Aunado a esta obscuridad, el proyecto también evidencia una irregularidad adicional a las ya detectadas en la acción anterior. A lo largo del día de deliberación, el 6 de diciembre de 2022, las iniciativas relacionadas con el Plan B se publicaron y se sustituyeron de la Gaceta Parlamentaria en más de una ocasión. Con ello, los legisladores no sólo no tuvieron tiempo suficiente para estudiar las iniciativas, sino que reinó la confusión sobre cuál era la iniciativa correcta.
También en esta línea, pero con un carácter aún más grave está la modificación indebida de artículos ya aprobados. En este caso la regla constitucional es clara: cuando ambas Cámaras ya aprobaron un artículo, una Cámara no puede cambiarlo posteriormente. Sin embargo, por ejemplo, la cláusula de vida eterna -esa que le daba a los partidos políticos en alianza la posibilidad de regalarse votos entre ellos y que ya había sido aprobada- fue modificada por el Senado y luego otra vez por los Diputados. Esto, no sobra decirlo, también es una falta grave y, por ende, un agravio fundado.
Finalmente, el proyecto resuelve el agravio relacionado con la falsa reunión de las comisiones unidas. Como su nombre lo indica, esta configuración implica que una o más comisiones de trabajo legislativo se reunieron para deliberar y votar un proyecto cosa que en este caso no ocurrió. De los documentos presentados se evidencia que no hubo ni reunión, ni votación conjunta. Último agravio fundado.
Ahora, la pregunta del millón: ¿Puede este cúmulo de irregularidades invalidar en su totalidad al Plan B? Para ello es necesario salir de la esfera de la mera evidencia y sopesar el impacto de estos hechos en el marco de una democracia liberal representativa como modelo de Estado. Este mirador no es un capricho del ministro ponente, es obligado apuntarlo, sino el estricto cumplimiento de una obligación constitucional. Más allá de la narrativa, la Constitución nos marca cuál es el modelo de democracia que tenemos o, al menos, al que aspiramos, una democracia representativa, federal, laica y liberal y, partiendo de ahí, tenemos que el análisis conjunto de estas violaciones graves tiene efectos nocivos profundos para los principios democráticos de la pluralidad, la deliberación y la igualdad y, en protección de éstos, tiene lugar la invalidez total del proceso legislativo que cobijó al Plan B.
Los procedimientos, la regulación, los protocolos de actuación y otro tipo de normas no son una vanidad y no son de cumplimiento optativo. Son reglas aprobadas por mayorías legales y legítimamente constituidas que nos permiten preservar principios, derechos y valores compartidos. En las democracias constitucionales, la regla de la mayoría es sólo una de varias más y, tal como nos evidencia este proyecto de sentencia, no alcanza para socavar ni el resto de los principios democráticos, ni los derechos de las minorías. La forma también es fondo.
Paula Sofía Vásquez. Abogada y analista política.