Más allá de la inminente discusión en la Suprema Corte sobre la constitucionalidad de la Ley de la Guardia Nacional, una pregunta medular es si el gobierno federal, encabezado por el presidente López Obrador, se ha esforzado genuinamente por convertir a la Guardia Nacional en una institución civil de seguridad pública. El siguiente texto, a partir de datos puntuales, ofrece una respuesta contundente: la Guardia Nacional no ha sido más que un instrumento para profundizar aún más el proceso de militarización en el país que inició con la presidencia de Felipe Calderón.
En los próximos días, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) discutirá la acción de inconstitucionalidad 137/2022. El asunto tiene que ver con el decreto legislativo publicado en septiembre de 2022 por virtud del cual, en palabras de sus proponentes, le transfirieron el control administrativo y operativo de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena). Las y los senadores que presentaron esta demanda argumentaron que los cambios aprobados entran en conflicto con las normas constitucionales que garantizan la naturaleza civil de la Guardia Nacional. El proyecto, a cargo del ministro Juan Luis González Alcántara, les da parte de la razón, ya que propone declarar inconstitucionales muchas de las normas que permiten el control de la Sedena sobre la Guardia Nacional.1
Una y otra vez, el proyecto del ministro González Alcántara insiste en que si bien la Constitución admitió transitoriamente la interferencia de las fuerzas armadas en la conformación de la Guardia Nacional, lo que no puede perderse de vista es que todos los actos deben estar encaminados a que esta se consolide como una institución civil.2 “El camino y destino final se encuentra plasmado con claridad en el artículo 21 constitucional”,3 sostiene el proyecto: artículo que establece que la Guardia Nacional debe ser civil. Desde aquí, una pregunta medular es la siguiente: desde 2019 hasta hoy, ¿qué esfuerzo se ha hecho para construir esa Guardia Nacional civil? La respuesta que aquí ofrecemos es: todo indica que ninguno. De hecho, las reformas legislativas de 2022 que le tocan analizar a la SCJN deben entenderse como el último esfuerzo por ganar en los hechos y en la ley lo que en 2019 no se pudo ganar en la Constitución. A continuación, mostramos algunos ejemplos sobre cómo no se ha acatado el mandato constitucional de 2019 de construir una Guardia Nacional civil.
Primer ejemplo: los soldados y marinos “comisionados”
En los artículos transitorios de la reforma constitucional 2019 se permite que la Guardia Nacional esté conformada, en un inicio, por policías militares y navales, además de policías federales. La información pública disponible muestra que así fue: el Censo Nacional de Seguridad Pública Federal 2022 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) indica que, para 2021, la totalidad de las coordinaciones estatales de la Guardia Nacional se encontraban al mando de elementos de alto rango del Ejército o de la Marina —87.5% y 12.5%, respectivamente—. En cuanto al personal, seis de cada diez estaban adscritos a la Sedena, 16.7% a la Marina y solamente 22.8% específicamente a la Guardia Nacional. Cabe señalar que, para este último año de registro, solamente el 0.8% (754 elementos) se catalogaron como “nuevos reclutas” con plaza en la Guardia Nacional, es decir, no provenían de las fuerzas armadas o de la Policía Federal.
Es importante recordar en este punto, sin embargo, que, si bien la Constitución autorizaba el uso de policías militares y navales para conformar la Guardia Nacional, exigía que estos fueran “asignados” a la Guardia Nacional para después ser “reasignados” a su institución de origen. La Ley de la Guardia Nacional aprobada en 2019 de hecho requería que estuvieran “funcionalmente separados” de su institución de origen para que estuvieran sometidos al fuero civil de la Guardia Nacional. ¿Qué pasó, sin embargo, en los hechos?
Que los soldados y marinos no pertenecían realmente a la Guardia Nacional; seguían siendo de sus instituciones de origen, simplemente estaban “comisionados” en la Guardia Nacional. En una respuesta a una solicitud de acceso a la información pública, por ejemplo, la Secretaría de Marina (Semar) afirmó que los elementos de su institución comisionados a la Guardia Nacional aún se encontraban en su nómina. Además, en entrevista con Animal Político, instructores de la Guardia Nacional afirmaron que los militares que trabajan en la Guardia Nacional recibían su salario del presupuesto asignado a la Sedena o Semar, según correspondía, además de recibir una compensación por estar asignados a la Guardia.4
Por otro lado, la Sedena reconoció en respuesta a una solicitud de acceso a la información pública que sus elementos comisionados a la Guardia Nacional aún contaban con el fuero de esta institución.5 Así, no sólo resulta problemático que el 80% de los elementos en la Guardia Nacional sean de origen castrense, sino que estos continúan dependiendo legal y financieramente de las fuerzas armadas.
Más aún: los elementos comisionados a la Guardia Nacional —tanto de la Sedena, como de la Semar— recibían las mismas instrucciones que en sus instituciones de origen. Este personal era entrenado en cuarteles militares, con educación militar6 a pesar de que en el artículo 41 de la propia Ley de la Guardia Nacional se indica que el personal “deberá completar el adiestramiento policial civil de manera obligatoria, de conformidad con los reglamentos, manuales y demás disposiciones relativas.”
Mientras que los elementos militares y navales “comisionados” a la Guardia Nacional preservaron su adscripción y fuero, ¿qué ocurrió en este tiempo con los policías federales? Es importante recordar que Animal Político tuvo acceso, en 2022, antes de la reforma legislativa, a documentos internos de la Sedena que revelaron su plan de purgar a la Guardia Nacional de los elementos civiles.
Desde el comienzo de las operaciones de esta fuerza de seguridad, los elementos que formaban parte de la Policía Federal fueron desplazados a funciones administrativas y de apoyo y reemplazados por miembros de las fuerzas armadas en labores de patrullaje.7 Con base en el Censo de Seguridad Pública Federal 2021, por ejemplo, de los casi 23 mil elementos de la ex Policía Federal, un tercio reportaron estar encargados de actividades administrativas y de apoyo. En contraste, ningún elemento de la Sedena o la Semar se encontraba en alguna de estas actividades, todos se encontraban en calidad de “desplegados”. De igual forma, Animal Político encontró que hubo una serie de despidos de policías, todo esto en el marco de la creciente transferencia de elementos del Ejército y la Marina a la Guardia Nacional.
¿Qué ocurrió, entonces? Desde 2019 y hasta antes de la reforma legislativa de 2022, llenaron a la Guardia Nacional con militares y marinos, que seguían gozando de su fuero, recursos y adscripción castrense. A los policías federales, que sí eran civiles, se les fue relegando, con el propósito de purgarlos de la institución. Lo militar siguió siendo militar y lo civil se fue desterrando lenta pero inexorablemente.
Segundo ejemplo: el reclutamiento y las plazas militares
Es importante recordar que los artículos transitorios de la reforma constitucional de 2019, como su nombre indica, servían para transitar de un régimen a otro. El objetivo final era la construcción de una fuerza de seguridad civil. Esto implica que, si bien era válido usar soldados y marinos en un inicio, la apuesta tenía que ser tener guardias “nuevos”. Reclutar. Lo que vimos en la práctica, sin embargo, es que los nuevos reclutas nunca fueron “guardias civiles”: siempre fueron soldados.
Por un lado, el reclutamiento de nuevos elementos fue hecho por las fuerzas armadas. En respuesta a una solicitud de acceso a la información dirigida a la Guardia Nacional para solicitar el número de miembros reclutados entre 2019 y 2022 para esta institución, la Guardia informó que no era su competencia responder, dado que los procesos de reclutamiento estaban a cargo de la Sedena y de la Semar.8
Más allá del reclutamiento, están las plazas y el presupuesto: los datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) muestran que nunca se invirtió, realmente, en la Guardia Nacional; por el contrario, las plazas y el dinero en estos años se fueron directo a las fuerzas armadas.9
Respecto al número de plazas asignadas a cada una de estas instituciones, las cifras de la SHCP muestran el crecimiento continuo de poder humano que han tenido las fuerzas armadas, contrario a lo observado para la Guardia Nacional. Mientras que desde 2019 las plazas asignadas a la Guardia Nacional han ido en constante baja —pasando de ser 49,486 a 38,734, una reducción de casi el 12% en 3 años—, las plazas asignadas a la Semar y a Sedena han aumentado año con año. En específico, entre 2018 y 2022 las plazas de Sedena aumentaron en 17% y las de Semar en 15% en el mismo periodo. En valores absolutos, en este periodo la Guardia Nacional tuvo 10,752 menos plazas asignadas, mientras que las de Sedena aumentaron 44,453 y las de la Marina aumentaron 11,912. Si se hubieran tomado en serio el mandato constitucional de 2019, los números estarían invertidos.
En este sentido, como ya lo arrojan los datos del censo del Inegi, en ningún momento se ha priorizado el reclutamiento de policías civiles propios para la Guardia Nacional; por el contrario, se ha invertido en aumentar las plazas de las fuerzas armadas y destinar parte de estos miembros a las filas de la Guardia. No es que haya más elementos de la Guardia año con año, sino que cada vez más elementos de las fuerzas armadas se incorporan a las filas de esta fuerza de seguridad mientras siguen adscritos a las instituciones militares.
En términos del presupuesto utilizado por estas instituciones, lo que indican los datos de la SHCP es que el presupuesto ejercido por la Guardia Nacional —antes Policía Federal—, va en descenso. Si se compara 2018 con 2021, que es el último año para el cual hay datos sobre presupuesto ejercido, el presupuesto de la Guardia Nacional tiene 9 mil millones de pesos menos. Esto representa una disminución del 28%. En contraste, en este mismo marco temporal, el presupuesto ejercido por la Sedena pasó de ser 98 mil millones en 2018, teniendo un salto inmenso en 2019, que es cuando ejerció 130 mil millones a, finalmente, ejercer 148 mil millones en 2021. Entre 2018 y 2021, el presupuesto de la Sedena aumentó en un 50%.10 En cuanto al presupuesto de la Secretaría de Marina, si bien su comportamiento es más estable, cabe señalar que desde 2019 también se observan ligeros incrementos.
Tanto los datos de plazas como los de presupuesto muestran que en los cuatro años que van del sexenio de López Obrador se registraron saltos inmensos en el poder financiero y de personal de las fuerzas armadas. En contraste, la Guardia Nacional ha estado en debilitamiento constante desde su creación, dependiendo cada vez más del involucramiento de las fuerzas armadas en sus tareas de seguridad pública.
Así, todo indica que la intención nunca fue fortalecer a la Guardia Nacional por medio de aumento de presupuesto y de plazas para permitir el desarrollo de su capacidad. Todo indica que, más bien, se estaba preparando el terreno para que fuera absorbida por la Sedena, que es quien ganó más en términos de plazas y presupuesto.
Tercer ejemplo: los planes y los dichos
Es importante recordar, finalmente, todo lo que se planeó y dijo antes de la reforma legislativa de 2022.
Valga recordar el plan del propio general secretario Luis Crescencio Sandoval para hacer de la Guardia Nacional una institución totalmente castrense. Este proyecto fue presentado en 2020 ante el gabinete de seguridad y planteaba “purgar” a todos los elementos civiles de esta institución, además de conservar el fuero militar para sus elementos y convertirla así en una fuerza armada.
Adicionalmente, no hay que olvidar que el 15 de junio de 2021, en la mañanera, el presidente Andrés Manuel López Obrador anunció que iba a enviar una iniciativa para reformar la Constitución para que la Guardia Nacional “forme parte de la Secretaría de la Defensa Nacional como existe la Fuerza Aérea, de la Defensa, una rama.” ¿Por qué es relevante esto? Porque si la reforma constitucional de 2019 le hubiera dado lo que él quería, no sería necesario enviar otra reforma constitucional.
En agosto de 2022, el presidente López Obrador anunció un cambio de estrategia. Más que presentar una reforma constitucional, iba a presentar un acuerdo: “Ya la cuestión operativa está a cargo de la Secretaría de la Defensa, pero voy a emitir un acuerdo para que ya, por completo, la Guardia Nacional dependa de la Secretaría de la Defensa y esperamos nada más el resultado de la reforma. Pero ya quiero que sea la Secretaría de la Defensa la que se haga cargo”.11
Del acuerdo, ya se saltó finalmente a la reforma legislativa que es la que le toca revisar en los siguientes días a la SCJN. Lo que ya venían haciendo en la práctica en contra del mandato constitucional, lo lograron poner en ley.
En resumen
¿Qué es lo que muestra esta recapitulación? De entrada, los agentes de seguridad civiles de la ya extinta Policía Federal sólo comprenden alrededor de dos de cada diez elementos de la Guardia Nacional. Al mismo tiempo, la gran cantidad de miembros de las fuerzas armadas comisionadas no están siendo capacitadas para cumplir funciones policiales civiles, tal como lo plantea tanto la Constitución en su artículo 21 y la misma Ley de la Guardia Nacional en su artículo 41.
En este sentido, la simulación del carácter civil de esta corporación de seguridad se viene abajo al ver la composición de las plazas asignadas a las instituciones castrenses, así como el presupuesto ejercido en comparación con lo registrado para la Guardia Nacional. De 2018 a 2022 las primeras aumentaron en más de 50 mil —tanto de elementos de la Marina como de la Sedena—, al tiempo que las pertenecientes a la Guardia Nacional bajaron 12%, una clara operación de transferencia de capacidad humana. Esto también es evidente en el presupuesto que la Secretaría de Defensa ejerció de 2018 a 2021, registrando un aumento del 50%, mientras que el de la Guardia Nacional disminuyó en un tercio.
Lo que también preocupa son las claras intenciones tanto del general secretario Luis Crescencio Sandoval, como del presidente de la República. La “purga” de elementos civiles es un hecho ya documentado, así como la insistencia de Andrés Manuel López Obrador en militarizar la seguridad pública federal con el argumento de la no corrupción y carácter profesional de los elementos castrenses, sin ningún tipo de evidencia.
La farsa habla por sí sola. Ahora toca escuchar la decisión de la SCJN en torno al proyecto del ministro Juan Luis González Alcántara y su visión acerca de la acción de inconstitucionalidad 137/2022.
Adriana E. Ortega. Coordinadora del área de datos en Intersecta. Twitter: @adriananana_.
María Fernanda Torres. Egresada de la licenciatura en Políticas Públicas del CIDE Región Centro y es oficial en el área de datos en Intersecta. Twitter: @Fera_TorresM.
1 Para sostener la inconstitucionalidad de las normas, el proyecto del Ministro González Alcántara reconoce no solo lo que se aprobó con la reforma constitucional de 2019 —que la Guardia Nacional fuera civil—, sino lo que se rechazó, a saber: que esta tuviera fuero, mando y adscripción dual, civil y militar. El proyecto también reconoce que, si bien los artículos transitorios de la reforma constitucional de 2019 autorizan la participación de las fuerzas armadas en el establecimiento de la Guardia Nacional, esta debe estar temporal y materialmente restringida de formas importantes. En este sentido, la inconstitucionalidad de las reformas legislativas de 2022 se deriva de cómo introdujeron en la ley mucho de lo rechazado en la reforma constitucional de 2019 y de cómo, a su vez, rebasaron lo permitido incluso por los artículos transitorios de la reforma constitucional de 2019. Para un análisis de lo que se aprobó y rechazó en la reforma constitucional de 2019 y cómo el proyecto lo retoma, véase el texto de Karen Luna, “Recordando la reforma constitucional de la Guardia Nacional”. Para un análisis sobre cómo el proyecto del Ministro González Alcántara se hace cargo de los artículos transitorios que autorizan la “participación” de las fuerzas armadas en el establecimiento de la Guardia Nacional, véase el texto de Estefanía Vela Barba, “Los (malditos) artículos transitorios de la reforma constitucional de la Guardia Nacional”.
2 “Por eso, es posible afirmar que los puntos coincidentes entre [los] transitorios son: 1) su carácter temporal; 2) el plazo dentro del cual su permisión está vigente; y como el resto del capitulado transitorio 3) la intención de disponer un régimen que permita transitar hacia la consolidación y la implantación territorial de una Guardia Nacional, tal como quedó concebida en el artículo 21 constitucional y capaz de enfrentar los retos para los cuales fue creada, entre los que destaca, lograr el regreso de las Fuerzas Armadas a los cuarteles.” Párrafo 122 del proyecto.
3 Párrafo 117 del proyecto.
4 Ángel, A. “La Guardia Nacional tiene solo 23 mil elementos propios, no 100 mil, reconoce la corporación”, Animal Político, 24 de febrero de 2022.
5 Solicitud de información pública dirigida a la Secretaría de la Defensa Nacional, con folio 330026422000935.
6 Solicitud de información pública dirigida a la Guardia Nacional, con folio 330026622000466.
7 Con base en el Censo de Seguridad Pública Federal 2021, de los casi 23 mil elementos de la ex Policía Federal, un tercio reportaron estar encargados de actividades administrativas y de apoyo. En contraste, ningún elemento de la Sedena o la Semar se encuentra en alguna de estas actividades; todos se encuentran en calidad de “desplegados”.
8 Solicitud de información pública dirigida a la Guardia Nacional, con folio 332259821000452.
9 Los datos y guiones que se emplearon para la generación de este análisis se pueden consultar en este enlace.
10 Si se compara desde 2008 —año en que se echaron a andar estrategias de militarización de la seguridad pública tales como el Operativo Conjunto Chihuahua—, el presupuesto ejercido por la Sedena se ha duplicado en comparación con 2021; es un aumento de $78,723,309. En el informe Dinero para la violencia hay, pero ¿en qué lo invierte el Estado?, de Intersecta, se analiza el crecimiento del poder presupuestario y humano de las fuerzas armadas en los últimos años con más detalle.
11 Presidencia de la República, “Por acuerdo de la Presidencia, Guardia Nacional formará parte de Sedena: jefe de del Ejecutivo federal”, Gobierno de México, 8 de agosto 2022.
Adriana y María Fernanda: Considero que la gran mayoría de los mexicanos, sabemos perfectamente que la guardia nacional, no es más que un grupo militar que se le vino a la mente a AMlO, para, poco a poco, ir militarizando al país, en un afán desesperado de quedarse con el poder, con el poder absoluto, haciendo uso de la corrupción y la impunidad, decir guardia cvivil, no significa nada, el predicador de Macuspana, se cuidó de no calificarla, pues lo correteo es: GUARDIA CIVIL NACIONAL, porque nuestro sistema político y todos los gobiernos desde el ayer hasta el hoy, han sido civiles y los ciudadanos de esta chulada de país, estamos acostumbrados a exigir nuestros derechos no a suplicarlos (claro que nunca se nos hace caso, pero ese es otro cuento); la S C J N tiene mucho trabajo, ojalá defina bien el concepto de guardia nacional, o es civil o es militar y si es así, seguir siendo un país de leyes civiles que no está dispuesto a dejarse pisotear por la bota militar. Un abrazo para cada una. Vale.
Ojalá que el proyecto de Ministro González Alcántara obtenga los votos que requiere, es una farsa su Guardia Nacional, es una mentira que actúan con profesionalismo, hay más corrupción y están matando a la población civil en accidentes provocados por sus propias patrullas y balaceras por el uso excesivo de la fuerza, toda esta información oculta por el Gobierno.
No a la militarizacion.
El plan «A» fue modificar la constitución, el plan «B» fue el decreto, pues para que vayan conociendo el plan «C» es que no van a regresar nada en los 8 meses que les dió de plazo la SCJN, se quedan militares y marinos en GN para esperar que morena gane la mayoría en 2024 y para septiembre entonces si modifican la constitución.