El galimatías legislativo del Plan C

Ayer publicamos en este espacio una radiografía de la reforma judicial como parte de una serie de artículos encaminados a dar a conocer el contenido y alcance del denominado Plan C.

Hoy explicaremos el trámite legislativo que deben seguir las 18 iniciativas de reforma constitucional que el presidente López Obrador envió al Congreso de la Unión el 5 de febrero pasado y, destacadamente, el de la reforma judicial.

Desde este momento adelantamos las dos hipótesis que desarrollaremos en este texto: (i) si el plazo de 90 días hábiles que prevé el Reglamento de la Cámara de Diputados para dictaminar iniciativas de reforma a la Constitución ya transcurrió y no se solicitó su prórroga, las iniciativas deberían ya estar desechadas; (ii) de encontrarse aún en plazo para emitir dictamen, pero si esto no ocurre como máximo el 31 de agosto, igualmente se deberían desechar por no haberse dictaminado dentro de la Legislatura en la que fueron presentadas.

En ambos casos, si verdaderamente forman parte de la agenda de prioridades para los próximos meses, (i) el presidente podría presentarlas nuevamente entre el 1.° y 30 de septiembre, durante su último mes de mandato pero ya con la nueva conformación del Congreso o (ii) la futura presidenta podría presentarlas a partir del 1.° de octubre cuando rinda protesta, para lo cual podría replicar el texto de las iniciativas de su antecesor o, en su caso, modificar algunos puntos, como se ha planteado, por ejemplo, respecto de la reforma al Poder Judicial de la Federación (PJF) en el marco del ejercicio de parlamento abierto denominado “Diálogos Nacionales”.

1. Trámite común a las 18 iniciativas

Todas las iniciativas de reforma constitucional anunciadas por el presidente de la República el 5 de febrero fueron presentadas en la Cámara de Diputados. Luego, la cámara baja funcionará como cámara de origen y el Senado de la República como cámara revisora.

El Reglamento de la Cámara de Diputados prevé distintos plazos y actuaciones dependiendo del tipo de iniciativa o proyecto de que se trate. Iniciativas de ley, de reforma constitucional o incluso proposiciones al pleno que no implican necesariamente una producción normativa.

En este caso, recibidas las iniciativas la Mesa Directiva de la Cámara las turnó para su estudio y dictamen a la Comisión de Puntos Constitucionales por tratarse de propuestas de reforma a la Constitución. A la fecha, ninguna ha sido dictaminada.

Adicionalmente, de la consulta al Sistema de Información Legislativa (SIL) se desprende que para cada una se solicitó opinión a otras comisiones. Por ejemplo, a la Comisión de Justicia sobre la reforma judicial y a la Comisión de Seguridad Nacional sobre la reforma a la Guardia Nacional, etc.

Las reformas propuestas -y los artículos constitucionales que modifican- son las siguientes:

1. Reforma Judicial (artículos 17, 20, 94-101, 105, 107, 110, 111, 116 y 122)
2. Guardia Nacional (artículo 13, 16, 21, 32, 55, 73, 76, 78, 82, 89, 123 y 129)
3. Simplificación orgánica (artículos 3.°, 6.°, 26, 27, 28, 41, 76, 78, 89, 105, 113, 116 y 123)
4. Alimentación, medio ambiente sano y derecho al agua (artículos 4.° y 27)
5. Reforma Electoral (artículos 35, 41, 51-56, 60, 63, 73, 99, 105, 110, 111, 115, 116 y 122)
6. Energética/de industrias estratégicas del Estado (artículos 25, 27 y 28)
7. Reforma Penal/Ampliación de la prisión preventiva oficiosa (artículo 19)
8. Protección de la salud por uso de sustancias tóxicas (fentanilo) (artículos 4.° y 5.°)
9. Atención médica integral, universal y gratuita (artículo 4.°)
10. Pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos (artículo 2.°)
11. Austeridad y remuneraciones (artículos 73, 94, 122 y 134)
12. Apoyo económico a jóvenes sin empleo (artículo 123)
13. Transporte ferroviario de pasajeros (artículo 28)
14. Protección y cuidado animal (artículos 3.°, 4.° y 73)
15. Bienestar (artículos 4.° y 27)
16. Salarios (artículo 123)
17. Pensiones (artículo 123)
18. Vivienda (artículo 123)

De las iniciativas enlistadas, Claudia Sheinbaum ha manifestado que al inicio de su administración una de sus prioridades será impulsar, al menos, la aprobación de las relativas al poder judicial, la electoral, la de pensiones y la que militariza a la Guardia Nacional.

Más allá de su contenido, es importante analizar también su trámite legislativo.

El artículo 184¹ del Reglamento de la Cámara, a raíz de su reforma de 22 de diciembre de 2023, establece que se desechará toda iniciativa que no se dictamine en la Legislatura en que se presentó. Al haberse presentado las 18 iniciativas el 5 de febrero, poco después del inicio del segundo periodo ordinario de sesiones del tercer y último año de la LXV Legislatura, que concluye el 31 de agosto, si las iniciativas no son dictaminadas para esa fecha deberán desecharse.

Lo que orillaría a presentarlas de nueva cuenta o presentar nuevas al inicio de la LXVI Legislatura, aquella votada el 2 de junio pasado y en la que plausiblemente, a reserva de cómo se desarrolle el debate sobre la sobrerrepresentación, los partidos que conforman el movimiento de la virtual presidenta electa podrían tener mayoría suficiente para reformar la Constitución.

Lo anterior, partiendo del supuesto de que la Comisión aún se encuentre dentro del plazo legal para dictaminar. Pero si dicho plazo ya concluyó, las iniciativas ya debieron desecharse.

Para ilustrarlo mejor se toma como ejemplo la reforma judicial.

2. ¿En qué va la reforma judicial?

Con motivo del posible desechamiento de las iniciativas, se ha hecho pública la intención de los grupos parlamentarios mayoritarios de que el dictamen de la reforma judicial se apruebe en comisiones en agosto para ser discutido por la nueva Legislatura a partir del 1.° de septiembre, día en que será instalada.

Como se ha expuesto, la iniciativa fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados para ser dictaminada. Si bien a la fecha no hay dictamen, en la página de internet de la Comisión aparecen dos anteproyectos. De ellos se desprende que la Comisión prevé someter a votación un dictamen que replica todo lo propuesto por el presidente.

El primero dictamina la iniciativa en sentido positivo, sin ningún cambio. El segundo es en sentido positivo con modificaciones únicamente por técnica legislativa.

Ambos son casi idénticos y coinciden en su integridad con las consideraciones de la iniciativa.

En los dos se da cuenta también con “iniciativas conexas” de legisladores de varios partidos; pero ninguna es retomada ni para añadir propuestas ni para eliminar o modular las del presidente. Los anteproyectos mencionan que dichas iniciativas conexas se entienden atendidas en tanto coinciden en algunos puntos con la del presidente. Sin embargo, sobre todo las de los grupos parlamentarios de la oposición, no coinciden en lo medular: la elección popular judicial.

También refieren a las opiniones remitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados.

La SHCP concluyó que la iniciativa “carece de impacto presupuestario al no prever, ni tener por efecto, un impacto sobre el presupuesto programado, ni la regulación presupuestal”. Algo difícil de entender cuando la reforma implicaría la realización de elecciones extraordinarias en 2025.

Por otro lado, el Centro de Estudios estimó impactos presupuestarios diferenciados pues mientras la reducción de integrantes de órdenes colegiados, la eliminación del haber de retiro para ministras y ministros y la extinción de fideicomisos “tienen un impacto presupuestario negativo, por el otro, “tienen un probable impacto presupuestario positivo el costo de las elecciones (…), así como por la eliminación de la suspensión de normas generales en amparo”.

La Comisión tiene 40 integrantes. 15 de Morena, 9 del PAN (una posición está vacante), 6 del PRI, 3 del PT, 3 del PVEM, 2 de MC, 1 del PRD y otro sin partido. El bloque oficialista tendría 21 votos en la Comisión, mientras que la oposición tendría 19.

Con ello, Morena y sus partidos aliados tendrían no solo el quórum necesario para que la Comisión sesione -que es precisamente de 21 diputados,² la mitad más uno de todos los integrantes-, sino también los votos necesarios para aprobar el dictamen pues el Reglamento no prevé aun tratándose de una reforma constitucional una mayoría calificada en la Comisión, sino que basta la simple.³ Caso distinto cuando se trata de las minutas de reforma constitucional —proyectos de decreto que la Cámara de Diputados, como cámara revisora, recibe de la de Senadores— en los que sí se requiere votación de dos terceras partes de la Comisión.⁴

Lo que sí prevé el Reglamento, como adelantamos, es un plazo máximo de 90 días hábiles para dictaminar una iniciativa de reforma constitucional, el cual, si no fue prorrogado, para las iniciativas de 5 de febrero habría vencido tentativamente la semana del 17 de junio.

Es un hecho que la iniciativa no se dictaminó dentro de los 90 días a partir de su turno a la Comisión -lo cual sucedió el 8 de febrero-. Pero, si además no se solicitó la prórroga -que para ser procedente habría tenido que pedirse dentro del plazo original de 90 días y que no podría exceder de 90 días adicionales-, en aplicación del artículo 89, numeral 2,⁵ del Reglamento, la iniciativa de reforma al Poder Judicial pudo haberse desechado, como se contempla también para el supuesto de que no se dictamine en la misma Legislatura.

En la página de la Cámara de Diputados no aparece comunicación alguna sobre una posible prórroga para el dictamen de la reforma judicial —de hecho, de ninguna de las 18—, por lo que, ante este galimatías legislativo, queda una duda en el aire: ¿estará realmente a tiempo la Comisión para dictaminar las iniciativas?

Andrés Alcántara Silva. Licenciado en Derecho por la IBERO. Egresado de la Mestría en Derecho Constitucional en la Escuela Libre de Derecho (ELD) y Maestrando en Administración Pública en la Anáhuac. X: @AndresAlSil.

Juan Pablo Del Río Peduzzi. Egresado de la Licenciatura en Derecho del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM).

Camila Suárez Attie. Egresada de la Licenciatura en Derecho de la Universidad Panamericana (UP).

¹ Artículo 184. (…) 2. Las iniciativas no dictaminadas al término de una legislatura (…) se tendrán por desechadas, procediendo a su archivo como asuntos total y definitivamente concluidos.

² Artículo 3. (…) 1. Para efectos del Reglamento se utilizan las voces y significados siguientes: (…) XXI.  Quórum: Es el número mínimo de diputados y diputadas requerido para que el Pleno, las comisiones y los comités puedan abrir sus sesiones y reuniones respectivamente, así como para realizar votaciones nominales. Este número equivale a la mitad más uno del total de sus integrantes;

³ Artículo 167. (…) 4. Las resoluciones o dictámenes deberán adoptarse por mayoría simple.

⁴ Artículo 95. (…) 2. En el proceso de dictamen de las minutas referidas en el numeral anterior, se observará lo siguiente:  (...) II. Si transcurre este plazo, sin que la comisión formule un dictamen, se tendrá por precluida la facultad de la comisión o comisiones para hacerlo, observando lo siguiente: (…) d) En el caso de las minutas de reforma constitucional deberán ser aprobadas por mayoría calificada, de lo contrario, se tendrán por desechadas.

⁵ Artículo 89. (…) 2. En el caso de las iniciativas de reforma constitucional, se observará lo siguiente:
I.  La comisión o comisiones deberán resolverlas dentro de un término máximo de noventa días.
II. La comisión o comisiones que consideren conveniente prorrogar la decisión de la iniciativa turnada, deberán hacer la solicitud al Presidente, por conducto de su Junta Directiva, dentro del término para dictaminar, establecido en el numeral anterior. La Mesa Directiva resolverá las solicitudes de prórroga, considerando las circunstancias y argumentos de la petición. En caso de otorgarse, las comisiones tendrán hasta noventa días más, contados a partir del día siguiente en que se hubiese cumplido el término. No podrá haber más de una prórroga, y
III. Aquellas que no se resuelvan en el plazo indicado, se tendrán por desechadas. El Presidente instruirá su archivo como asuntos total y definitivamente concluidos.