El INE y la representación de las mujeres en las instituciones públicas

En el marco del proceso de renovación en la integración del Consejo General del Instituto Nacional Electoral (INE), recientemente la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) ordenó a la Cámara de Diputados modificar la convocatoria que regirá dicho proceso para efectos de que sea una mujer quien ocupe la presidencia del INE durante el periodo comprendido del 4 de abril de 2023 al 3 de abril de 2032. En el presente texto me ocuparé de explicar las razones de esta decisión, que están contenidas en la propia sentencia.

Emisión de convocatorias

El pasado 13 de diciembre de 2022, la Cámara de Diputados aprobó un primer acuerdo emitido por su Junta de Coordinación Política (Jucopo), vinculado con el proceso para la designación del Comité Técnico de Evaluación, y respecto la convocatoria para la elección de personas consejeras del Consejo General INE, así como de los criterios específicos de evaluación.

Dicho acuerdo fue impugnado por dos ciudadanas ante la Sala Superior del TEPJF, mismo que se resolvió el 23 de diciembre siguiente (SUP-JDC-1479/2022 y su acumulado) en el sentido de ordenar a la Cámara de Diputados que modificara la mencionada convocatoria de acuerdo con diversas directrices establecidas en la sentencia, tendentes a garantizar la paridad, independencia y transparencia en el proceso de selección de candidaturas.

Para dar cumplimiento a lo ordenado por la Sala Superior, el 14 de enero de este año, la Cámara de Diputados aprobó el acuerdo que modificó el proceso para la designación del Comité Técnico de Evaluación, la convocatoria para la elección de consejeras y consejeros del Consejo General del INE, así como sus criterios específicos de evaluación.

Ese acuerdo fue impugnado a su vez por cuatro personas ciudadanas ante la Sala Superior, por lo que en ese órgano jurisdiccional se registró el SUP-JDC- 74/2023 y sus acumulados SUP-JDC-88/2023, SUP-JDC- 74/2023, SUP-JDC- 93/2023 y SUP-JDC-98/2023 que fueron turnados a la ponencia del magistrado José Luis Vargas.

Decisión adoptada por la Sala Superior del TEPJF

En la sesión del 22 de febrero, el magistrado Vargas presentó al pleno un proyecto en el que proponía desechar dos de los juicios. En cuanto a los otros, el estudio de fondo sostenía que lo procedente era confirmar el acuerdo controvertido, pues contrario a lo sostenido por las personas actoras, el requisito de dos años de residencia efectiva era una exigencia válida que resultaba acorde con el parámetro de regularidad constitucional, aunado al hecho de que en el acuerdo se incluyeron reglas para garantizar la paridad y no se excluía la posibilidad de que las mujeres pudieran ocupar un espacio en la presidencia del órgano administrativo electoral.

Sin embargo, la mayoría de las y los magistrados votaron en contra del proyecto en el tema referente a la paridad en la integración de la presidencia, es decir, la mayoría estaba en contra de que el acuerdo impugnado fuera confirmado.

Recordemos que cuando la mayoría de los integrantes de la Sala Superior vota en contra de un proyecto de sentencia, el engrose, es decir, la versión final de la sentencia debe ser elaborada por una de las magistraturas que formó parte del bloque mayoritario. De ahí que, ante la votación mayoritaria en contra del proyecto original, de acuerdo con el turno correspondiente, el magistrado Reyes Rodriguez se hizo cargo de la elaboración del engrose con miras a reflejar la postura mayoritaria del Pleno de la Sala -es decir, redactar una sentencia en la que se sostuviera que el acuerdo no garantizaba el principio de paridad en la alternancia de la presidencia del INE.

Razones de la sentencia

La sentencia aborda esencialmente dos temas que se hicieron valer en las demandas de juicios de la ciudadanía: el estudio del requisito de dos años de residencia efectiva y si la convocatoria respeta o no el principio de paridad. En torno al primer tema, en la sentencia se concluyó que el requisito es válido; mientras que respecto al segundo tema se determinó que lo procedente era revocar la convocatoria porque no respetaba el principio de paridad en la alternancia de la presidencia.

Nos enfocaremos únicamente en el segundo tema, debido al impacto que tiene el hecho de que la Sala Superior determinase que la siguente persona en ejercer la presidencia del INE sea una mujer y porque es el único rubro que se ordenó modificar.

Así, en la sentencia se explican los dos tipos de paridad que son estudiadas: primero, la paridad en la integración del Consejo General conformado por 11 consejerías, una de la cual ejerce la presidencia y; segundo, la paridad en la alternancia respecto del género que ejerce la presidencia.

En cuanto a la primera, la Sala Superior sostuvo que la convocatoria garantizaba el principio de paridad debido a que aseguraba que el próximo Consejo General contará con cinco consejeras y cinco consejeros, ya que tomando en cuenta que la actual integración también es de cinco mujeres y cinco hombres (sin considerar la presidencia), y que próximamente concluirá el periodo para el que se designó a Margarita Favela, José Roberto Ruiz y Ciro Murayama, entonces, era correcto que la convocatoria estableciera que dos de las quintetas fueran exclusivas para hombres y una quinteta exclusiva para mujeres.

De esta manera se aseguraba que los dos espacios que dejarán libres los dos consejeros sean ocupados por hombres y, por su parte, el que deja vacante la consejera sea ocupado por una mujer, para que siga prevaleciendo un número paritario en la integración del Consejo General del INE. Por ello, debía prevalecer la convocatoria en los términos en que fue expedida, al menos por lo que hace a este tema específico.

Sin embargo, no se llegó a la misma conclusión en torno a la paridad en la alternancia de la presidencia de ese órgano de dirección.

Para establecer las diferencias entre las consejerías y la presidencia, la Sala Superior señaló que si bien el Consejo se integra por 11 consejerías, una de ellas es designada para ejercer la presidencia durante todo el tiempo que dura el nombramiento, debido a que no era rotativa (como sí lo es en otros órganos como el Pleno de la Suprema Corte o en el resto de las Salas del propio TEPJF); además de que el artículo 45 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establecía un catálogo sobre las atribuciones particulares que corresponden ejercer a la persona que sea designada consejera presidenta a diferencia del resto de las consejerías.

Así, tomando en cuenta que la presidencia del Consejo General de INE es un órgano de dirección, resultaba indispensable asegurar que se garantizara la alternancia en el género de las personas que ostentan ese cargo. De modo tal que deba ser ejercido también por mujeres y no sólo por hombres, pues no era suficiente con que la paridad se garantizara únicamente en la integración del Consejo General con cinco consejeras y cinco consejeros, sino que el órgano más importante del instituto pudiera ser presidido por una mujer.

El criterio mayoritario de la Sala Superior destacó que, sin una regla de alternancia de género, existe una tendencia clara cuando los órganos se integran con números impares, como es el caso del Consejo General del INE, a que dicho número impar recae sistemáticamente en la designación de un hombre, lo cual se traduce en la limitación a las mujeres a ejercer cargos públicos. De ahí que la regla de la alternancia en el género sea una herramienta para garantizar que al menos cada dos periodos un órgano se integre mayoritariamente por mujeres y no siempre por hombres.

Además, la implementación de esa regla también ha permitido el acceso de mujeres a cargos unipersonales o de dirección, como es el caso del Consejo General, puesto que privilegia el acceso de las mujeres al más alto cargo de dirección del órgano electoral.

Resulta muy ilustrativo el análisis que la sentencia realiza de la integración histórica que ha conformado a los largo del tiempo al Consejo General del INE, y en su momento del IFE, como parte del estudio del contexto histórico que da cuenta de la limitación a las mujeres en el acceso a los puestos de más alta dirección:

IFE

INE

Desde octubre de 1990 el cargo de presidencia del Consejo General del IFE e INE ha sido ocupado por 12 distintas personas, de las cuales se observan únicamente dos mujeres y ellas desempeñaron esa función de manera provisional en sesiones específicas. En otras palabras, en más de 32 años de existencia del órgano electoral, nunca ha sido designada una mujer para ejercer formalmente el cargo de presidenta. Los números siempre ayudan a poner en perspectiva la exclusión.

Observando lo anterior, la mayoría de integrantes de la Sala Superior consideró que la convocatoria era violatoria del principio de paridad al no contemplar la regla de alternancia de género para la designación de la persona que deba ejercer la presidencia del Consejo General y, por ello, ordenó a la Cámara de Diputados que la modificara.

Es conveniente precisar que no es la primera vez que la Sala Superior ordena la implementación de la regla de la alternancia para la designación de la persona que ostentará el cargo de presidencia en órganos administrativos electorales, pues al menos desde 2021 el TEPJF ha logrado consolidar una línea jurisprudencial tendente a garantizar el acceso de las mujeres a las presidencias de dichos órganos.

En los casos de los institutos electorales del Estado de México, Querétaro, Oaxaca, Chihuahua,¹ con sus respectivos matices y atendiendo a las normativas locales, la Sala Superior determinó que la alternancia es un mecanismo que ayuda a la reversión de la exclusión estructural de las mujeres en los espacios de toma de decisiones y, en esos casos, emitió sentencias que dieron paso a la paridad en la alternancia, en algunos casos confirmando las convocatorias que la contemplaban y en otros revocando aquellas que no la garantizaban.

Lo importante de esos precedentes es que nos permite observar que la decisión tomada por el TEPJF no es aislada y era de esperarse en el marco de un órgano jurisdiccional con construcciones jurisprudenciales congruentes (aunque debemos aceptar que en ocasiones la Sala Superior no se distingue por esta última característica).

Conclusiones

Era necesaria la adopción de una medida como la contenida en la sentencia, pues aún cuando no podemos negar el avance que se ha tenido (la mayoría de las veces, a base de sentencias) en el acceso de las mujeres a puestos de dirección en instituciones públicas o en el terreno político, lo cierto es que restan muchos espacios por conquistar y 32 años sin que una mujer pueda acceder a la presidencia del órgano de dirección más importante del INE, da cuenta de ello.

Resulta indispensable la adopción de medidas que nos ayuden a reducir las desigualdades y logren de manera más rápido el avance de cara una igualdad sustantiva, de eso no me queda la menor duda.

Resta observar la forma en que la Cámara de Diputados adopta la determinación de la Sala Superior, pues si bien emitió una convocatoria en los términos en que fue ordenado, lo cierto es que existe una percepción de que el órgano legislativo lo tomó como una afrenta al ejercicio de sus libertades configurativas, lo cual tampoco sorprende, pues en ocasiones parece que desconocen las facultades contramayoritarias de los tribunales constitucionales.

Frida Rodríguez. Abogada por la UNAM y maestra en derecho constitucional por la Universidad Panamericana.

¹ SUP-JDC-117/2021, SUP-RAP-452/2021 y acumulados, SUP-JDC-858/2021, SUP-JDC-739/2021 y SUP-JDC-1351/2021.