El nuevo juicio de amparo y el interés legítimo (II/II)

INTERÉS JURÍDICO E INTERÉS LEGÍTIMO

A. Concepto de interés legítimo y su relación con el jurídico.-

Desde el momento en que se emplea el término legítimo debe entenderse que se trata de un interés legalmente tutelado, en lo que coincide con el interés jurídico en sentido estricto y se distingue del interés simple que no supone esa tutela. En otros términos, por legitimación debe entenderse la justificación jurídica de algo, como puede ser la de un interés que amerite jurídicamente ser protegido

Con anterioridad a la reforma constitucional que nos ocupa, el interés legítimo ya se encontraba contemplado en la materia contencioso administrativa, por lo que resulta conveniente analizar algunos criterios judiciales importantes en esta materia.

En referencia al sistema contencioso administrativo, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia administrativa en el Distrito Federal, sostuvo el siguiente criterio: «INTERÉS LEGÍTIMO» E «INTERÉS JURÍDICO». AMBOS TÉRMINOS TIENEN EN EL DERECHO LA MISMA CONNOTACIÓN. [1] En cambio, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito, consideró: INTERÉS LEGÍTIMO, CONCEPTO DE, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 34 DE LA LEY DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. [2]

Esta última tesis parece más aceptable en cuanto establece que los dos tipos de interés son distintos entre sí, y tiene el acierto de señalar algunos elementos que en ella se estiman adecuados para la definición del interés legítimo, aunque algunos de ellos parecen discutibles, como el marcado en el punto 4), pues el interés legítimo de un titular normalmente no es esencialmente distinto del de cualquier otro gobernado, así como el identificado con el número 6), pues si la anulación que se pretende produce efectos positivos o negativos en la esfera jurídica del gobernado, se estaría en presencia de un interés jurídico en sentido estricto. Sobre estos temas volveremos más adelante.

Dichas tesis, al resultar contradictorias entre sí, motivaron que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante el procedimiento de unificación de criterios, estableciera las siguientes dos tesis de jurisprudencia: INTERÉS LEGÍTIMO E INTERÉS JURÍDICO. AMBOS TÉRMINOS TIENEN DIFERENTE CONNOTACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO [3] e INTERÉS LEGÍTIMO, NOCIÓN DE, PARA LA PROCEDENCIA DEL JUICIO ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. [4]

Respecto de la primera de las tesis de jurisprudencia de Sala, parece correcto sostener que existe diferencia entre los dos tipos de interés, y es de hacerse notar que la redacción del precepto constitucional reformado coincide en esencia con la de la tesis en cuanto en ambos se alude a la afectación de la esfera jurídica de la persona, ya sea de manera directa o en virtud de situación frente al orden jurídico. Pero consideramos que tal definición no resulta lo suficientemente clara pues, se insiste, cuando se da la afectación a la esfera jurídica de la persona se produce el interés jurídico y no queda lo suficientemente claro qué debe entenderse por situación particular frente al orden jurídico.

La tesis de jurisprudencia de la Segunda Sala transcrita en segundo lugar es imprecisa, pues le resulta aplicable lo ya dicho en cuanto a que no se proporciona una definición clara del concepto.[5]

Las anteriores consideraciones plantean la necesidad de acudir a otros criterios para la definición y distinción de los términos que nos ocupan y, para ello, puede considerarse que si tanto el interés jurídico como el legítimo se encuentran tutelados por normas jurídicas generales, es factible establecer su diferencia atendiendo al tipo de normas que a cada uno de ellos tutelan.

Las normas que tutelan al interés jurídico son susceptibles de generar derechos subjetivos en beneficio de personas determinadas; pueden ser individualizadas de tal manera que se afecte inmediata y directamente el status jurídico de la persona. En cambio, las relativas al interés legítimo no tienen la capacidad de generar derechos subjetivos.

Estas últimas normas son las que establecen los llamados intereses difusos y que se encuentran encaminadas a producir ciertos resultados en la sociedad o en algunos núcleos o grupos que la integran y que, como ella, carecen de personalidad jurídica. Tienden a regular o a proteger a entidades sociales más o menos amplias pero que carecen del atributo de la personalidad jurídica. Mediante estas normas se pretende tutelar intereses colectivos, en la inteligencia de que no otorgan derechos subjetivos al grupo social por la sencilla razón de que éste carece de personalidad jurídica ni a sus integrantes porque no son ellos, en lo individual, los destinatarios de la norma. Las normas en cuestión tutelan intereses de una colectividad que carece de personalidad jurídica sin otorgar derechos subjetivos a sus integrantes.

De lo anterior se desprende que el interés jurídico supone la existencia de un derecho dentro de la esfera jurídica particular de un individuo (derecho subjetivo), es decir, que se encuentra dentro de su status jurídico; en cambio, el interés legítimo no supone una afectación directa al status jurídico, sino una indirecta, en la medida en que la persona sufre una afectación no en sí misma, sino por encontrarse ubicada en una especial situación frente al orden jurídico que le permite accionar para obtener el respeto a su interés jurídicamente tutelado aunque no goce de un derecho subjetivo reflejo individual. Además, puede estimarse que la afectación al interés legítimo se da en la medida en que el sujeto forma parte de un ente colectivo que, de manera abstracta, tiene interés en que el orden jurídico opere de manera efectiva, lo que explica que se hable de un interés individual o colectivo, pero en el entendido en que la afectación individual sólo podrá darse en la medida en que se forme parte de una colectividad interesada, pues, de lo contrario, se estaría en presencia de un interés jurídico o de un interés simple. Esta elaboración conceptual explica y le da sentido a la terminología usada en la reforma constitucional. La regulación del interés legítimo como condición de procedibilidad de la acción de amparo, lo que hace es extender el derecho subjetivo auténtico, no reflejo, consistente, como ya se dijo, en el ejercicio de la acción procesal.

Para explicar que el interés legítimo siempre supone una idea de pertenencia a una colectividad no obstante que el precepto constitucional habla de un interés legítimo individual o colectivo, puede señalarse que independientemente de la afectación al grupo al que pertenece el quejoso, podría producirse una más ubicada o concreta respecto de él; por ejemplo, la licencia para construir un edificio contraria a planes de desarrollo urbano afecta a todos los habitantes de una zona, pero de manera especial al vecino contiguo quien, por ese motivo, además de darse la afectación colectiva, podría sufrir alguna afectación individual que no sufrirían el resto de los habitantes de esa zona, en la inteligencia de que esa afectación individual sólo se daría en la medida en que el afectado es integrante del grupo. En otros términos, si el agravio jurídico es susceptible de individualizarse en persona concreta independientemente de su pertenencia o no a un grupo, se está en presencia de un interés jurídico; pero si el agravio únicamente se da en la medida en que se pertenece a un grupo, entonces se estará frente a un interés legítimo.

Debe quedar claro que la introducción del concepto de interés legítimo como eventual elemento de la acción de amparo no convierte a ésta en acción colectiva, pues subsiste el principio de relatividad de la sentencia –fórmula Otero−, en términos de la fracción II del artículo 197 constitucional, que establece:

II. Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda.

Lo anterior significa que el juicio de amparo no ha perdido su carácter individualista, en tanto que mediante su promoción no se pretende, desde un punto de vista estrictamente jurídico, que una sentencia afecte de manera directa a grupos sociales carentes de personalidad jurídica.

Existe otro tipo de normas a las que se ha llamado programáticas pues, como su nombre indica, establecen programas tendientes a que el Estado alcance a futuro determinadas metas, alcance que no puede ser actual o inmediato por diversas circunstancias entre las cuales destacan las limitaciones presupuestales, las limitaciones tecnológicas, etc. Por ejemplo, mediante el llamado derecho a la vivienda se pretende lograr que toda familia goce de una que pueda ser considerada digna, pero en las actuales circunstancias resulta materialmente imposible lograr esa meta tanto por las limitaciones presupuestales del Estado como por la situación económica de un gran número de los propios gobernados. La norma programática obliga al Estado a llevar a cabo acciones tendientes a lograr determinados fines, como puede ser en el caso del ejemplo, establecer programas como los que realiza el Instituto Nacional de Fomento a la Vivienda, pero no tutelan intereses individuales (jurídicos) o difusos (legítimos).

Las normas programáticas no pueden hacerse efectivas mediante decisiones de carácter jurisdiccional, específicamente de amparo, ya sea por imposibilidad fáctica (caso del llamado derecho a la vivienda), o por exceder el dictado de la resolución las facultades del órgano jurisdiccional, como acontece en los supuestos de los artículos 25 y 26 constitucionales (rectoría económica del Estado y planeación económica del desarrollo), pues no es propio de los órganos jurisdiccionales, mediante el dictado de sentencias, sustituirse en facultades discrecionales de otras autoridades.

En conclusión, las normas programáticas no pueden, en principio, legitimar el ejercicio de la acción de amparo, pues no otorgan al gobernado interés jurídico ni legítimo.

B. Jerarquía entre el interés jurídico y el legítimo.-

Puede darse el caso en que en un juicio de amparo se produzca un conflicto entre los dos tipos de interés, por ejemplo, si el quejoso aduce un interés jurídico y el tercero perjudicado uno legítimo, lo que lleva al planteamiento de cuál de esos intereses debe prevalecer o, dicho de otra forma, cuál de ellos es el de mayor jerarquía.

Puede partirse, para encontrar la solución al problema, de la interpretación del segundo párrafo de la fracción I del artículo 107 constitucional, según el cual tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera personal y directa. Como puede observarse, el precepto no legitima al titular de un interés legítimo para promover un juicio de amparo y la explicación consiste en que no puede válidamente oponerse un interés legítimo a uno jurídico.

Los procedimientos jurisdiccionales ante tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, necesariamente suponen, para su inicio, del ejercicio de una acción y ese ejercicio supone, a su vez, un interés jurídico en el actor; pero así como el actor debe contar con legitimación procesal activa, el demandado debe tener legitimación procesal pasiva para poder ser considerado como tal. Ello obedece a que, si como se ha señalado, mediante el ejercicio de la acción sólo pueden plantearse controversias del orden jurídico, ambas partes deben contar con legitimación jurídico procesal, es decir, con interés jurídico. De lo anterior se desprende que en dichos procedimientos sólo pueden intervenir como actor, demandado o incluso tercero, quienes cuenten con interés jurídico. Si deben quedar excluidos de la controversia quienes carecen de interés jurídico, es lógico que estos no puedan válidamente oponerse a las resoluciones jurisdiccionales correspondientes ni mediante procedimientos ordinarios ni extraordinarios como el juicio de amparo.

Si el quejoso en un amparo contra tribunales aduce un interés jurídico, su contraparte en el juicio de origen (tercero perjudicado), no puede pretender que prevalezca un interés legítimo sobre el del propio quejoso.

Es cierto que en ciertos procedimientos ordinarios la legislación puede legitimar en el ejercicio de la acción a quien ostente un interés legítimo, pero, según lo dicho, ese interés, en ese supuesto, es elevado al rango de jurídico.

Debe concluirse, pues, en el sentido de que, por disposición constitucional, en el caso del amparo contra actos de tribunales prevalece el interés jurídico sobre el legítimo; pero surge la cuestión de si tal regla es o no aplicable a otro tipo de actos. En principio, puede sostenerse que la regla sí es aplicable a actos de naturaleza jurisdiccional aun cuando no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, pues a aquellos les resultan aplicables los mismos argumentos señalados.

Por lo que hace a actos de naturaleza administrativa, debe tenerse en consideración que quien aduce un interés jurídico en sentido estricto, parte de que una norma general se ha individualizado en su beneficio de tal forma que cuenta con un derecho subjetivo, mientras que quien ostenta interés legítimo aduce la existencia de una norma que aún no se ha individualizado en su beneficio, pues simplemente lo coloca, como integrante de una colectividad, en la posibilidad de defender, en su beneficio, intereses colectivos que no se han materializado en una situación concreta.

Si una persona ha adquirido un derecho subjetivo por haber reunido todos y cada uno de los requisitos que establece la legislación aplicable, no es factible destruir su derecho sino privando de efectos a esa legislación, pues si se pretendiera que existe un interés colectivo que debe prevalecer sobre el individual, lo único que se lograría sería la inaplicación de una norma aplicable y válida, lo cual carece de sentido; la única posibilidad de que en este caso prevalezca el interés legítimo sobre el jurídico consiste en privar de eficacia, aunque sea para el caso concreto, a la norma que ha originado el derecho subjetivo. Dicho de otra forma, el interés colectivo que justifica al legítimo no debe prevalecer sobre el jurídico, salvo los casos en que la pretensión consista en obtener la declaración de inconstitucionalidad de la norma que justifica a este último o se apoye en la circunstancia de que no se dieron los supuestos que legalmente justifican la existencia del derecho subjetivo.

En los juicios de amparo promovidos en contra de normas generales, la prevalencia de uno u otro derecho dependerá de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma que da origen al interés jurídico o de la que da pauta al legítimo, pues lógicamente debe prevalecer la que se encuentra en situación de regularidad constitucional sobre la que no. Si ambas son constitucionales, debe prevalecer la de mayor jerarquía y si, ambas tienen la misma, el juzgador de amparo deberá hacer uso de su criterio para elegir a la que debe prevalecer.

DEMOSTRACIÓN DEL INTERÉS LEGÍTIMO

Al igual que el interés jurídico, el legítimo debe quedar plenamente acreditado para que la acción de amparo resulte procedente.

En el caso del interés jurídico, atendiendo a los elementos que lo constituyen, se acepta que su demostración supone que se acredite la existencia del derecho subjetivo que se dice vulnerado y, además, que el acto de autoridad afecta ese derecho, de donde deriva el agravio correspondiente que podrá o no estar justificado, pero que legitima el ejercicio de la acción. Así, por ejemplo, quien pretende defender un bien de su propiedad frente a un acto concreto de autoridad, debe acreditar, por una parte, ser propietario del bien que considera afectado y, por otra, que el acto que reclama de la responsable se encuentra referido a ese bien a grado tal que sustrae el correspondiente derecho del status jurídico del quejoso o, al menos, lo afecta. Lo anterior significa que debe demostrarse una relación entre el derecho subjetivo y el acto de autoridad reclamado, relación que necesariamente debe hacer suponer que éste afecta a aquél, por lo que la demostración del interés jurídico necesariamente supone la prueba, primero, de la existencia de un derecho subjetivo y, segundo, de la afectación de ese derecho precisamente por la ley o el acto reclamado.[6]

Por lo que respecta al interés legítimo como eventual elemento de la acción de amparo, también deben identificarse los elementos que lo constituyen, pues son éstos los que deberán acreditarse para justificar la procedencia del correspondiente ejercicio. De lo dicho en incisos anteriores, debe concluirse en el sentido de que los elementos que determinan la existencia de un interés legítimo, son los siguientes:

1. Existencia de una norma que establece o tutela algún interés difuso en beneficio de una colectividad determinada;
2. Afectación de ese interés difuso en perjuicio de esa colectividad por la ley o acto que se reclama, y
3. Pertenencia del quejoso a dicha colectividad

En relación con el tercero de esos elementos, cabe hacer notar que alguna norma puede establecer un interés difuso para una colectividad muy amplia, pero el acto que se reclama sólo afecta a una parte de sus integrantes y no a la totalidad, en cuyo caso deberá acreditarse por el quejoso que precisamente se encuentra dentro del grupo –o si se quiere subgrupo−, realmente afectado, sin que baste acreditar su pertenencia a esa colectividad amplia que en abstracto se encuentra tutelada. Lo anterior, porque si el interés legítimo supone una afectación jurídica precisamente al quejoso por ser éste el promovente del juicio, debe demostrar su pertenencia al ente colectivo que específicamente sufre el agravio. En otros términos, aunque el agravio jurídico se produzca en perjuicio de alguna colectividad, el quejoso deberá acreditar que en el caso concreto sufre un daño precisamente por encontrarse entre las personas realmente afectadas por la ley o acto que reclama. Ya se ha señalado que la introducción del interés legítimo no convierte a la acción de amparo en una colectiva, por lo que precisamente el quejoso deberá acreditar el interés que en lo personal le asiste, sea jurídico o legítimo.

ÁMBITO PERSONAL DE VALIDEZ DE LA SENTENCIA DE AMPARO PRONUNCIADA CON MOTIVO DE UN INTERÉS LEGÍTIMO

Ya hemos señalado que la reforma constitucional conserva el principio de relatividad de la sentencia, por lo que, la que otorga el amparo, sólo puede producir un beneficio jurídico en favor del quejoso.

Como el interés simple supone la pertenencia del quejoso a una colectividad, es posible que el otorgamiento del amparo beneficie indirectamente a otros miembros de esa colectividad por ser el cumplimiento del amparo indivisible, de tal forma que resulte imposible que el acto reclamado subsista para algunos y no para el quejoso. Si, por ejemplo, el acto reclamado consiste en una autorización otorgada al tercero perjudicado, resulta imposible que la autorización, que es una, no subsista para el quejoso y sí para otros miembros de la colectividad. Pero el beneficio a personas distintas del quejoso no les otorga derecho alguno pues la sentencia no se los otorga, lo que significa que, quienes no fueron actores en el juicio no están jurídicamente facultados para promover o intervenir en los procedimientos tendientes al cumplimiento de la ejecutoria de amparo.

Ulises Schmill Ordóñez. Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia, fungió como presidente de ésta en el periodo 1990-1994. Carlos de Silva Nava. Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia.