La pasada madrugada del 2 de marzo de 2023 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General de Partidos Políticos, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y se expidió la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Se trata de la segunda parte del llamado Plan B de la reforma electoral, impulsada por el actual presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador. Recordemos, en este sentido, que la primera parte de la reforma fue publicada en el DOF el 27 de diciembre del año pasado, en tales ajustes se modificaron la Ley General de Comunicación Social y la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
Es sabido que esta reforma contiene una serie de profundos cambios al sistema de pesos y contrapesos del actual sistema democrático que impera en el país. Mismos que se ven reflejados, entre otros aspectos, en la reducción de facultades del Instituto Nacional Electoral (INE) para poder conducir y fiscalizar los procesos electorales.
En ese contexto es que se explica que diversos órganos facultados para tal efecto han promovido acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales con la finalidad de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación analice la constitucionalidad de las reformas contenidas en el Plan B. En el presente texto haremos un acercamiento a esos medios de control constitucional, en particular los que se promovieron en contra de la segunda parte de las reformas.
Suspensión de la primera parte del Plan B
Como ya se mencionó, en diciembre pasado se aprobó la primera parte de las reformas y fue impugnada por los partidos Acción Nacional, Revolucionario Institucional, de la Revolución Democrática, el partido político local de Jalisco Hagamos, así como minorías parlamentarias de ambas cámaras del Congreso, mediante la presentación de diversas acciones de inconstitucionalidad. Mismas que fueron turnadas a la ponencia del ministro Alberto Pérez Dayán, registradas con los números 29/2023 y sus acumuladas 30/2023, 31/2023, 37/2023, 38/2023, 43/2023 y 47/2023, y que ahora se encuentran pendientes de resolución.
Vale destacar que, a su vez, el 20 de febrero de 2023, este ministro instructor emitió un acuerdo mediante el cual determinó conceder la suspensión solicitada por las partes actoras en algunas de esas acciones de inconstitucionalidad, para el efecto de que aquel decreto por el que se publicó el primer paquete de reformas del Plan B no aplicase en los procesos electorales que se encuentran en desarrollo en los estados de México y Coahuila.
La razón principal que dio sustento a esas determinaciones es que de acuerdo con el artículo 105, fracción II, de la Constitución las leyes electorales deberán promulgarse y publicarse cuando menos 90 días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan aplicarse, además que durante el desarrollo de los procesos electorales no podrán realizarse modificaciones fundamentales. Sin embargo, la primera parte del Plan B se publicó el 27 de diciembre de 2022, de tal manera que no se respetó el periodo de 90 días previos al inicio de la contienda electoral a que hace referencia el 115 constitucional.
En efecto, el proceso electoral en Coahuila inició el 1.º de enero de 2023, de acuerdo con el artículo 167 del Código Electoral local; mientras que en la entidad mexiquense sus comicios, conforme al artículo 235 del Código Electoral local, iniciaron entre el 1 y el 7 de enero de 2023. Es decir, la primera parte del Plan B se aprobó días antes de que iniciaran las contiendas electorales, vulnerando el principio de certeza que debe regir en la competencia debido a que se modificaron las reglas de juego en un periodo vedado por la Constitución.
Por ahora, ese primer paquete de reformas a la Ley General de Comunicación Social y a la Ley General de Responsabilidades Administrativas se encuentran suspendidas para no ser aplicadas a estos dos procesos electorales.
Segunda parte del Plan B
El segundo grupo de reformas del Plan B se publicó el 2 marzo pasado, y de acuerdo con la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución, quienes están legitimados para impugnar tales reformas cuentan con 30 días para ello a partir del día siguiente en que fueron publicadas —es decir, el plazo para impugnar el segundo paquete del Plan B vence este 1.º de abril.
Hasta ahora, diversos partidos políticos han presentado acciones de inconstitucionalidad impugnando tales las modificaciones ante la Suprema Corte de Justicia, asimismo el INE hizo lo propio mediante una controversia constitucional. En este sentido, apenas este viernes 24 de marzo, el ministro instructor de este asunto, Javier Laynez, admitió la controversia constitucional del INE y le otorgó la solicitud de suspensión por tiempo indefinido mientras se resuelve el fondo de sus reclamaciones y conceptos de invalidez.
En este escenario, con ambas partes del Plan B suspendidas, la pregunta clave es qué rumbo tomará la decisión de fondo la Corte sobre estos importantes casos y, en concreto, cuál ser la postura de cada uno de los ministros de cara al inminente análisis de estos asuntos antes de que dé inicio el proceso electoral federal 2023-2024.
A continuación, explico los escenarios plausibles posibles para procesar de mejorar manera por parte de la Suprema Corte la inconstitucionalidad, confesa inclusive por algunos legisladores y partidos de MORENA, del Plan B.
Uno de los escenarios es que el proyecto del ministro ponente, Javier Laynez, emprenda el análisis de fondo de cada uno de los artículos impugnados en las demandas, a la luz de los principios que se hayan alegados vulnerados, como la equidad en la contienda, certeza, independencia del órgano encargado de organizar elecciones, entre tantos otros.
Sea cual fuera la propuesta contenida en el proyecto que sea discutido en la Suprema Corte abordado en los términos apuntados, cierto es que existirán diversos puntos de vista y las votaciones difícilmente serán unánimes. Y no se necesita un profundo análisis para llegar a esa conclusión, basta imponerse de cualquier discusión de algún asunto trascendente en la Corte, para advertir que existe una pluralidad de posturas en la actual integración.
Hay que recordar que, para la declaración de inconstitucionalidad de una norma general, es necesario alcanzar una votación calificada al interior de la Corte de al menos ocho votos. Tomando en cuenta ese número, se vislumbra complicado alcanzar esa mayoría calificada en cada uno de los artículos impugnados si son analizados en lo individual en cuanto al fondo, para el efecto de que el Plan B sea declarado inconstitucional y no regule el proceso electoral federal.
Ante ese difícil primer escenario, surge una segunda posibilidad que, a efecto de generar consenso al interior del Pleno, se antoja más viable que la primera: la inconstitucionalidad de todas las reformas por violaciones al procedimiento legislativo por falta de consulta previa.
Ha sido un criterio definido de la Suprema Corte que los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos tienen el derecho humano a ser consultados en forma previa informada, culturalmente adecuada y de buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo, cuando las autoridades pretendan emitir una norma general o adoptar una acción o medida susceptible de afectar sus derechos e intereses de manera directa, ello de acuerdo con el artículo 1°, párrafo primero, y 2.º de la Constitución y 6.º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.1
Es por ello que los órganos legislativos tienen la obligación de realizar una fase adicional en el proceso de creación de las leyes para consultar a la personas representantes de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, cuando las reforma a las leyes impliquen medidas legislativas.
En el caso de personas con discapacidad la Suprema Corte ha sostenido que, de acuerdo con el artículo 4.3. de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad2 los Estados están obligados a realizar consulta cuando las normas modificadas derivan de procesos de adopción de decisiones relacionadas con las personas con discapacidad, puesto que el derecho a la consulta está íntimamente relacionado con los principios de autonomía e independencia de las personas con discapacidad.
El derecho humano a la consulta a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos, así como a personas con discapacidad, en el marco de un proceso legislativo que pueda tener repercusión en dichos grupos resulta indispensable y así lo ha sostenido de la Suprema Corte, y su falta de realización constituye una violación al procedimiento legislativo de tal magnitud que entraña la declaración de invalidez de todo el proceso que dio origen a las normas que se impugnen.
¿Por qué resulta importante destacar ahora el derecho humano a la consulta? Porque aquí encuentra cabida aquel segundo escenario que antes mencionamos: un proyecto de sentencia en el que se proponga la declaración de invalidez del Plan B por no realizar consulta previa informada, culturalmente adecuada, de buena fe, accesible y efectiva.
En las reformas contenidas en el Plan B se reducen los espacios que la normativa previa reservaba para la postulación de candidaturas de personas pertenecientes a grupos indígenas, afromexicanos y personas con discapacidad, de modo que, de acuerdo con los criterios de la Corte, era indispensable la realización de una consulta para tal propósito y, por ello, en caso de que una mayoría de ocho ministros y ministra concluyesen que no se llevó a cabo entonces el Plan B sería inválido.
Un proyecto de sentencia en estos términos podría generar un mayor consenso al interior del Pleno de la Suprema Corte, puesto que el análisis se limitaría a un sólo punto litigioso respecto de todas las reformas, en el que además, la Suprema Corte ha sido consistente y ha alcanzo mayorías calificadas en los diversos proyectos en los que se ha sometido al Pleno una propuesta de esta naturaleza.
Recordemos, por ejemplo el caso de la acción de inconstitucionalidad 142/2022 y sus acumuladas, resuelta el 5 de enero de este año, en el que se impugnaron los decretos por los que se reformaron diversas disposiciones de la Constitución de Coahuila y su Código Electoral.
En aquel asunto las y los ministros determinaron por unanimidad de 10 votos que era procedente declarar la invalidez de los decretos impugnados por falta de consulta, por lo que se ordenó la aplicación de la normatividad vigente antes de la reforma.
Ese precedente resulta trascendente debido a que fue emitido recientemente por la misma integración que resolverá las impugnaciones sobre el Plan B, de modo que anticipando la emisión de votos congruentes con la postura sostenida hace apenas un par de meses, sería de esperarse que ante la falta de consulta de la reforma que tanta controversia ha causado, se declare su total invalidez por violaciones al proceso legislativo.
Conclusiones
No podemos negar que el desempeño de las cortes constitucionales tiene componentes jurídicos y políticos, cuyas decisiones reflejan razones jurídicas, pero también un diálogo constante con otras instituciones.
El análisis de constitucionalidad que realizará la Suprema Corte respecto del Plan B no es ajeno a lo anterior. Se trata de un posicionamiento que, entre otros, tiene el reto de salvaguardar uno de los aspectos medulares de la democracia mexicana —el árbitro electoral— y, a su vez, evitar profundizar aún más la crispación entre los poderes ejecutivo y judicial. Una decisión con la técnica y argumentos correctos, así como con el tono y el mensaje adecuado para ello, es lo que se necesita.
Frida Rodríguez Cruz. Abogada por la UNAM y maestra en derecho procesal constitucional por la Universidad Panamericana.
1 Ese criterio se ha reiterado en la acción de inconstitucionalidad 108/2019 y su acumulada 118/2019, en la acción de inconstitucionalidad 116/2019 y su acumulada 117/2019 y en la acción de inconstitucionalidad 142/2022 y sus acumuladas.
2 Véase la acción de inconstitucionalidad 255/2020 y acción de inconstitucionalidad 142/2022 y sus acumuladas.
pero si expresamente la fracción I del 105 constitucional indica que no se darán trámite a las controversias de caracter electoral y también, el artículo 14 de la ley reglamentaria dice que no se otorgará la suspensión en la que se impugnen normas generales, como será posible que justifiquen los Ministros su actuar al ignorar la ley? y las normas impugnadas si tienen caracter electoral, son generales y abstractas, tal y como lo dio a conocer el INE el 2 de marzo al publicar la presentación de su segunda controversia constitucional. https://centralelectoral.ine.mx/2023/03/09/presenta-ine-segunda-controversia-constitucional-en-contra-de-la-reforma-electoral/
Frida: Por lo que gustes y mandes, los planes A y B de… tú ya sabes quien, fracasaro; ahora sigue el plan C que también fracasará y le seguirá las letras iniciales de su rancho la CH y después de que fracase, seguirá el resto de las letras del alfabeto, cuestión de darle tiempo al tiempo. Un abrazo. Vale.
Sin duda la esperanza de México radica en la SCJN, último garante de una legalidad qué se pretende pisotear con enorme descaro y garrafal cinismo. Tu análisis me ha regresado la respiración. Gracias.