Tanto la Suprema Corte de Justicia de la Nación (vía acción de inconstitucionalidad o controversia constitucional) como los juzgados de distrito y los tribunales colegiados de circuito (vía amparo) tienen no sólo la competencia sino la obligación constitucional y convencional de proteger y garantizar nuestros derechos humanos que vulnera la reciente “reforma” judicial, con independencia de que ello pretenda consumarse a través de una “reforma” constitucional, como se explica a continuación (se entrecomilla “reforma”, pues hay razones para no considerarla una auténtica reforma constitucional).
A la luz de la Constitución y los tratados internacionales que México ha ratificado, la “reforma” viola no sólo los derechos humanos de quienes integran la judicatura sino el derecho humano de acceso efectivo a la justicia independiente e imparcial de todas y cada una de las personas justiciables. De no ser corregidas estas violaciones por la instancia jurisdiccional nacional competente, daría lugar a la comisión de un ilícito internacional que acarrearía la responsabilidad internacional del Estado mexicano.
Notables juristas (como Ferrajoli y Gargarella, entre muchos más) sostienen la viabilidad de lo anterior y son varios los tribunales constitucionales de diversos países (Colombia, India y Turquía, por señalar algunos) que contemplan un control jurisdiccional del correspondiente procedimiento de reforma constitucional y/o la eventual violación sustantiva de la propia Constitución (por ejemplo, por sustitución o desmembramiento de su contenido esencial o estructura básica, como la supresión de la división de poderes o la vulneración regresiva de los derechos humanos).
De manera paralela a la cuestión sustantiva, diversos juristas ya han señalado los numerosos vicios en el procedimiento seguido para la “reforma” judicial y cuestionan, incluso, que se trate de una auténtica reforma constitucional. No abordaré en esta ocasión tales aspectos.
Me interesa ahora profundizar en la competencia y obligación de los referidos órganos de la judicatura federal de proteger los derechos humanos ante cualquier tipo de violación, en términos de los artículos 1.º, 103, 105, 107 y 133 constitucionales y plena observancia del derecho internacional de los derechos humanos.
Conforme al artículo 1.º constitucional en vigor, tanto los derechos humanos reconocidos en la propia Constitución como en los tratados internacionales tienen nivel constitucional y todas las autoridades del país —de manera especial la judicatura federal, en ejercicio de su competencia—, tienen la obligación de respetar, proteger y garantizar esos derechos humanos de fuente nacional o internacional, de acuerdo, entre otros, con el principio de progresividad o no regresividad.
En ejercicio de su soberanía, México se ha adherido libremente a diversos tratados internacionales de derechos humanos y también ha reconocido la competencia de los órganos supervisores de la observancia y cumplimiento de tales tratados.
Muestra de ello es que antes de que concluyera el proceso de “reforma” constitucional del poder judicial, tanto la Relatora Especial de Naciones Unidas para la Independencia de Magistrados y Abogados como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos alertaron a los órganos constituidos que conforman el poder reformador de la Constitución de las eventuales violaciones a los derechos humanos que se podrían actualizar de avanzar en sus términos el respectivo proyecto de reforma.
Sin embargo, el oficialismo hizo caso omiso a tales advertencias y estableció en los artículos transitorios del decreto de “reforma” constitucional: el cese masivo, arbitrario, sin justa causa y sin derecho a la defensa ni a un debido proceso de toda la judicatura federal (y, en su oportunidad, de todas las judicaturas locales), a través de un método infamante como la “tómbola”, y su eventual relevo en 2025 o en 2027. Ello no sólo afecta la esencia del Estado de derecho y la división de poderes sino viola de manera flagrante los siguientes derechos humanos previstos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 8.1, 23.1.c y 26) y se incumple la obligación estatal de respeto y garantía de los derechos reconocidos en la propia Convención (artículo 1.1), según lo ha establecido la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de carácter vinculatorio para México:
- la independencia judicial individual de cada una de las personas juzgadoras que son privadas de su cargo antes de la conclusión de su nombramiento (Apitz Barbera y otros vs Venezuela);
- la independencia judicial institucional o autonomía orgánica, en virtud del referido cese masivo y sin justa causa, equivalente a una purga o desmantelamiento de la judicatura federal, con el riesgo de su posterior captura partidista por la vía electoral (Tribunal Constitucional vs Ecuador);
- el derecho político de las personas juzgadoras a permanecer en su cargo público judicial en condiciones de igualdad hasta la conclusión de su nombramiento (Corte Suprema de Justicia vs Ecuador);
- el derecho laboral de quienes integran la judicatura federal a la estabilidad en su empleo o cargo (Aguinaga Aillón vs Ecuador);
- el derecho de las personas juzgadoras a gozar de garantías reforzadas de su inamovilidad por ser parte de la carrera judicial (Reverón Trujillo vs Venezuela), así como
- el derecho humano a las garantías judiciales y de acceso efectivo a la justicia independiente e imparcial de todas y cada una de las personas justiciables.
Es importante advertir que no está a la disposición o voluntad de autoridad alguna, ni del poder reformador de la Constitución, violar los derechos humanos de fuente internacional que, en términos del artículo 1.º constitucional, forman parte de la propia Constitución. La eventual inobservancia de tales derechos por cualquier órgano del Estado (incluidos los que conforman el referido poder), de no ser corregida por la instancia jurisdiccional nacional competente, daría lugar a la comisión de un ilícito internacional que acarrearía la responsabilidad internacional del Estado Mexicano.
Si el oficialismo, incluido el entonces titular del Poder Ejecutivo federal que promovió la iniciativa de reforma, pretendía dejar de respetar y garantizar los mencionados derechos humanos, antes de impulsar la reforma judicial bajo análisis, debió haber denunciado los tratados internacionales que los contemplan (como la citada Convención y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) a fin de que México dejara de ser parte de tales tratados y, así, evitar que nuestro país eventualmente cometa un acto ilícito e incurra en responsabilidad internacional.
Sólo después de que hubiese surtido efectos dicha denuncia, el oficialismo habría estado en aptitud jurídica -haciendo abstracción de otras consideraciones de carácter filosófico, político y moral- de impulsar la reforma constitucional de referencia, máxime que tampoco promovió reforma alguna del invocado artículo 1.º constitucional, que continúa en vigor.
Al no haber actuado así y haber persistido en su pretendida reforma, es competencia y obligación de la judicatura federal proteger y garantizar los invocados derechos humanos de fuente internacional que se violan, con el objeto de evitar que México cometa un ilícito e incurra en responsabilidad internacional.
Al respecto, cabe tener presente que la Corte Interamericana ha establecido, de manera explícita y vinculatoria para nuestro país, la obligación de los jueces y las juezas de ejercer un control de la convencionalidad, tanto de las normas constitucionales como legales, para que las autoridades internas no afecten los derechos contenidos en la Convención Americana (García Rodríguez y otro vs México, sentencia de 25 de enero de 2023, párr. 303), en los siguientes términos:
En ese sentido, corresponde reiterar que cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces y juezas, están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin, sean estas de naturaleza constitucional o legal, por lo que -en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes- las magistraturas y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un control de convencionalidad entre las normas internas y la Convención Americana, y en esta tarea, deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.
Es relevante señalar que en el supuesto de que la judicatura federal se abstuviera de ejercer el referido control de convencionalidad de las normas del decreto de “reforma” constitucional del poder judicial que violan los referidos derechos humanos de fuente internacional vigentes en México, daría lugar —según lo estableció la propia Corte Interamericana en el invocado caso de García Rodríguez— a la violación de otros artículos de la Convención Americana, adicionales a los ya precisados, como son los artículos 25.1, en relación con el 2, que prescriben:
- el derecho de toda persona a un recurso judicial efectivo que lo ampare contra la violación de sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución o la propia Convención, y
- la obligación estatal de adoptar las medidas legislativas o de otro carácter -como es la práctica judicial- que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos humanos previstos en la Convención, como ocurre, en particular, con la obligación de jueces y juezas de ejercer un control de la convencionalidad de las normas internas (incluidas las de carácter constitucional) con la Convención Americana.
En virtud de lo anterior, se debe desestimar la objeción formulada por quienes sostienen que, supuestamente, los tribunales federales carecen de competencia para revisar la compatibilidad de una norma general que forme parte de un decreto de reforma constitucional respecto la propia Constitución -al menos, en cierto tipo de casos- o la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Lo que más bien cabría preguntarse en este tipo de asuntos sería lo siguiente: ¿es válido jurídicamente que un juez o una jueza federal se abstenga de garantizar y proteger los derechos humanos a lo cual están obligados en términos de la Constitución?
No es jurídicamente viable pretender que un juez o una jueza federal ignore o soslaye lo prescrito en el artículo 1.º constitucional en vigor y los tratados internacionales de derechos humanos de los que México es parte y, en este sentido, deje de cumplir con una obligación -no sólo internacional sino también constitucional- y cometa un ilícito o una falta (del propio juez o jueza, en adición a las violaciones cometidas por el poder reformador de la Constitución- que podría acarrear no sólo responsabilidad internacional para el Estado mexicano sino, incluso, responsabilidad personal para el juez o la jueza federal, según lo previsto en el Título Cuarto de la Constitución y en los artículos 108 al 110 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Es igualmente importante tener en cuenta que la Constitución no establece, en principio, limitación alguna para que las acciones de inconstitucionalidad o controversias constitucionales, bajo la competencia de la Suprema Corte, o los juicios de amparo, bajo la competencia de tribunales de circuito y juzgados de distrito, puedan tener por objeto analizar la constitucionalidad (así como convencionalidad) de las normas contenidas en algún decreto de reforma constitucional. En efecto, los artículos 103, 105 y 107 constitucionales son claros: establecen que tales medios de control jurisdiccional de la constitucionalidad operan respecto de normas o disposiciones generales, sin que las restrinja a que estas últimas sean legales o reglamentarias, ni mucho menos prohíba que las normas generales impugnadas sean parte de algún decreto de reforma constitucional.
Una posible objeción es que el artículo 61, fracción I, de la Ley de Amparo establece que el juicio de amparo es improcedente “Contra adiciones o reformas a la Constitución”. Sin embargo, por las razones anteriormente expuestas y, primordialmente, a fin de garantizar la tutela judicial efectiva, cabría cuestionar la constitucionalidad y convencionalidad de tal disposición que aparentemente prevé una improcedencia absoluta. Al respecto, si bien podría ser razonable mantener la improcedencia como regla general, también lo sería acotarla para que no opere en cierto tipo de casos, como el que nos ocupa, en que resulta imperativo contar con dicho medio de defensa para proteger los derechos humanos.
En este orden de ideas, cabría realizar una interpretación conforme con la Constitución y la Convención de la invocada fracción I del artículo 61 -como también la judicatura federal está obligada a hacerlo, en términos del artículo 1.º constitucional y la jurisprudencia interamericana- a fin de que, caso por caso, no se actualice la improcedencia del juicio de amparo cuando se aduzcan violaciones, por ejemplo, (1) de carácter regresivo a los derechos humanos de fuente nacional o internacional; (2) al contenido o núcleo esencial o básico de la Constitución (como ocurriría con la aniquilación del principio de división de poderes, la independencia judicial o las características fundamentales de un Estado constitucional democrático de derecho); (3) de carácter trascendente en el procedimiento de reforma constitucional; y/o (4) por artículos transitorios que hagan nugatorio o vacíen de contenido normas constitucionales de carácter permanente.
Cabe insistir en que, en el caso bajo análisis, las violaciones a los derechos humanos que se han identificado se encuentran previstas en los artículos transitorios del decreto de “reforma” y no en los artículos de carácter permanente de la Constitución, ya sea que estos últimos hubiesen sido “reformados” por ese mismo decreto o mantengan su vigencia con anterioridad, como ocurre con el multicitado artículo 1.º.
En este sentido, debe tenerse presente la distinta naturaleza, función y alcance de los artículos de carácter permanente con respecto a los transitorios. Al respecto, los artículos transitorios sólo tienen una naturaleza instrumental de carácter temporal o provisional para aplicar en determinado momento o dar eficacia a las normas permanentes. Las normas transitorias no pueden traducirse en un mecanismo para hacer nugatorios, vaciar de contenido ni, mucho menos, derogar los derechos humanos establecidos en las normas de carácter permanente, máxime cuando estas últimas ni siquiera fueron objeto de “reforma” por el decreto correspondiente. Al respecto, es necesario señalar que los derechos humanos son, por definición, inderogables.
Por tanto, los artículos transitorios (primordialmente el segundo) del decreto de “reforma” judicial, que establecen el cese anticipado de las personas ministras, magistradas o juzgadoras, se deben inaplicar en el caso específico o declarar su invalidez con el objeto de proteger sus respectivos derechos humanos (y por extensión los de todos los justiciables). De tal manera que el cargo respectivo no podrá ser objeto de elección alguna mientras no concluya el periodo del nombramiento de la persona titular, de acuerdo con la jurisprudencia interamericana aplicable.
Por lo que se refiere a la elección de personas ministras, magistradas y juzgadoras, prevista básicamente en el artículo 96 constitucional “reformado”, cabe señalar que -con independencia de que la elección popular pudiera estimarse cuestionable como método idóneo de selección y que, por sí misma, no atiende ni soluciona los graves problemas y desafíos de nuestro sistema de justicia-, la elección de la judicatura no resultaría necesariamente incompatible con algún estándar internacional de derechos humanos.
En tal virtud, en principio, haciendo abstracción de los vicios en el procedimiento de “reforma” y la salvedad que se precisa en el siguiente párrafo, pareciera no haber impedimento constitucional o convencional alguno para que se implemente la elección de la judicatura federal, pero sólo con efectos hacia futuro. En este orden de ideas, únicamente podría tener verificativo en junio de 2025 la elección de aquellos cargos de personas ministras, magistradas o juzgadoras que en ese momento se encuentren vacantes y los de nueva creación, como son los de quienes conformarán el Tribunal de Disciplina Judicial.
No obstante, cabría la posibilidad de que, en su oportunidad, el órgano jurisdiccional competente analice la constitucionalidad y convencionalidad de la legislación y demás normativa que reglamente la “reforma” constitucional del poder judicial, así como el desarrollo del proceso electoral correspondiente, toda vez que, de acuerdo con los estándares internacionales aplicables, debe garantizarse que (1) la selección de las personas juzgadoras sea con base en la capacidad profesional y el mérito; (2) la elección para acceder al cargo sea en condiciones de igualdad (lo cual, dadas las restricciones al financiamiento público y privado previstas en el decreto de “reforma”, pareciera difícil de conseguir, pues podría traducirse en que las condiciones sociales y económicas de cada persona, en lugar del mérito y la capacidad, serían las determinantes para el resultado y el acceso al cargo), así como que (3) quienes conformen el Tribunal de Disciplina Judicial no estén cooptados o controlados por las ramas políticas de gobierno a fin de salvaguardar la independencia judicial, lo cual en la práctica también se ve difícil de conseguir, dada la participación determinante que se le da al Ejecutivo y a las cámaras del Legislativo en la postulación de aspirantes.
Finalmente, también cabría revisar la constitucionalidad de las recientes reformas legales para la elección de la judicatura federal y si acaso tienen un carácter fundamental, pues si fuese así habrían requerido ser aprobadas 90 días antes del inicio del proceso electoral respectivo, así como la de la normativa que emane del Consejo General del Instituto Nacional Electoral y verificar que ésta no invada la competencia reservada para el órgano legislativo, en términos del artículo 105 constitucional. Es menester recordar: toda reforma legal o reglamentaria en la materia debe también sujetarse a un examen de constitucionalidad en atención a los derechos humanos de las personas juzgadoras y de todos los justiciables.
Por las razones que anteceden, sólo podría celebrarse en junio de 2025 la elección de aquellos cargos judiciales que se encuentren vacantes y únicamente en el supuesto de que la normativa legislativa y la emanada del INE satisfagan las exigencias constitucionales y convencionales aplicables. Por su parte, la judicatura federal deberá ejercer un control de la convencionalidad de los artículos transitorios del decreto de “reforma” constitucional y proteger de manera efectiva los derechos humanos y la independencia judicial de las personas juzgadoras a fin de permitirles permanecer en el cargo hasta la conclusión de su nombramiento y, de este modo, garantizar el acceso efectivo a la justicia de todas las personas justiciables. Sólo así se respetarán los derechos humanos de todas y todos, y se evitará el colapso de nuestro sistema de justicia.
Ciertamente, dado el contexto político (derivado, en buena medida, de una cuestionable decisión de las autoridades electorales de otorgar al oficialismo una mayoría artificial y una sobrerrepresentación excesiva del 19%, a pesar del límite del 8% que establece el artículo 54 constitucional, cuyo análisis excede la materia de este escrito), cabe el riesgo de que el Ejecutivo y el Legislativo se abstengan de acatar las resoluciones de la judicatura federal que protejan los derechos humanos involucrados. Tal desacato acentuaría la crisis constitucional que enfrentamos y actualizaría la comisión de posibles delitos federales, pero no está claro aún si la Fiscalía General de la República estaría dispuesta o no a hacer prevalecer el Estado de derecho.
De no ser así y persistir el desacato a las órdenes judiciales internas, le correspondería, en su oportunidad, a las instancias internacionales definir si efectivamente, de acuerdo con su jurisprudencia, el Estado mexicano incurrió en responsabilidad internacional por la violación de la independencia judicial y los derechos humanos precisados, además de la erosión del principio de división de poderes y el Estado de derecho. En tal supuesto, sería claro que la judicatura federal no las habría causado.
Con sorpresa y desazón, vemos cómo el oficialismo está promoviendo una iniciativa de “reforma” constitucional que pretende limitar la procedencia de los medios de defensa constitucional bajo la competencia de la judicatura federal (acción de inconstitucionalidad, controversia constitucional y juicio de amparo) para que no puedan tener por objeto las adiciones y reformas a la Constitución ni el procedimiento seguido para el efecto (artículos 103, 105 y 107). Asimismo, con una pésima técnica legislativa, la iniciativa pretende que las normas internas (se entendería, constitucionales, legales o de cualquier tipo) que violen derechos humanos de fuente internacional, “no puedan ser inaplicadas por medio de control de convencionalidad” (artículo 1.º).
Esperemos haya cordura y sensatez política y jurídica en las personas legisladoras y no avancen más en la tentación autoritaria. De no ser así y se llegara a aprobar la iniciativa, y mientras no se denuncien previamente los tratados internacionales sobre derechos humanos suscritos y ratificados por México ni se derogue la parte medular del artículo 1.º constitucional, se podrían esgrimir los mismos argumentos expuestos en cuanto a la procedencia del control jurisdiccional de la “reforma” constitucional al poder judicial por parte de la judicatura federal.
En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia interamericana, la judicatura federal estaría obligada a ejercer un control de la convencionalidad sobre esta nueva “reforma” regresiva a fin de proteger de manera efectiva los derechos humanos y evitar que el Estado mexicano incurra en un ilícito internacional que nos acarrearía responsabilidad internacional. Recuérdese que, en términos de los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, México está obligado a cumplir un tratado en vigor de buena fe y “no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado”.
Cada una de las personas servidoras públicas de las tres ramas de gobierno y la propia fiscalía que se encuentren llamadas a decidir, deberá definir en qué lugar de la historia desea colocarse. En todo caso, sería deseable no llegar a esos extremos y que se encuentre una solución en el ámbito nacional, donde prevalezcan, entre las y los protagonistas, la prudencia, el diálogo y el pleno respeto a los derechos humanos, la independencia judicial y el Estado de derecho. La Nación se los reconocerá.
Jesús Orozco Henríquez.
Investigador IIJ/UNAM. Fue comisionado y presidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.