En el 2018, la victoria electoral de Morena y de Andrés Manuel López Obrador fue contundente. Bajo el estandarte de la autodenominada cuarta transformación, el presidente López Obrador equiparó su proyecto político con la Independencia, Reforma y Revolución; capitalizando el hartazgo que tenía la sociedad mexicana con motivo de los recurrentes escándalos de corrupción dentro del gobierno y la creciente inseguridad sin solución aparente, la cuarta transformación reivindicaba su vocación de poner fin a los proyectos fallidos de los últimos treinta años. La abrumadora presencia de Morena en gubernaturas, legislaturas locales, el Congreso de la Unión y la propia administración pública federal, dio paso a una nueva rotación de élites en el poder.1
El presidente AMLO y su administración no han perdido el tiempo en implementar cambios que contrastan con las políticas defendidas por administraciones pasadas. Un ejemplo de ello, es la austeridad entendida no solo como medio sino como principio e, inclusive, como aspiración. De la mano del cambio de gobierno, hemos presenciado, pues, polémicos cambios constitucionales y legales.
Sin embargo, a pesar de los principios liberales que parecía representar el proyecto político de Morena,2 las medidas tomadas por la actual administración parecen responder más bien a una visión antigua de México caracterizada por instituciones débiles, una constitución meramente simbólica y un presidencialismo regenerado.
Ilustración: Víctor Solís
¿Cómo encontrar sentido entre el discurso y la realidad política del país? Posiblemente las teorías de cambio constitucional ayudan un poco al explicar las formas en que a partir de la interacción entre el pueblo y las élites se busca el establecimiento de un nuevo régimen político y constitucional. Atendiendo a la realidad y no al discurso, podremos hacernos una mejor idea del camino que ha escogido la cuarta transformación para articular su llegada al poder.
Una de las doctrinas más exploradas de cambio constitucional, la postula Bruce Ackerman,3 a quien se atribuye la influyente teoría sobre los momentos constitucionales. En fechas recientes, ha formulado una teoría más, que describe los tres caminos predominantes del constitucionalismo contemporáneo: el constitucionalismo revolucionario, el continuismo de élites responsables y el constitucionalismo de élites externas. Este último camino interesa en el caso mexicano porque describe el reemplazo de una élite en el poder por otra que pretende rechazar elementos centrales del statu quo. Estos cambios no necesariamente son evolutivos o progresistas, sino que pueden enmarcarse en una estrategia que denominaremos regresión por transformación.
A lo largo del siglo pasado, distintos cambios políticos acontecieron en el marco de una misma constitución. Desde su promulgación en 1917 hasta el triunfo electoral de Morena en 2018, la constitución ha tenido 742 modificaciones, a través de 235 decretos de reforma constitucional.4 De la mano de estos cambios, México ha transitado por distintos regímenes y momentos históricos. En este contexto, reformar la constitución ha resultado relativamente sencillo: basta con que un partido o coalición goce de la mayoría suficiente en el Congreso de la Unión (dos terceras partes en cada Cámara), y una mayoría simple en las legislaturas estatales.5
Todo proyecto de creación y cambio constitucional debe ser capaz de responder ciertas preguntas centrales como: ¿Qué tan representativa es la constitución de las expectativas y demandas de los miembros de la comunidad política a la que pertenece? ¿Su contenido es consistente con el lenguaje de legitimidad política que una comunidad reconoce en un tiempo y lugar determinados?6 Y, en el caso concreto de México, ¿cómo armonizar la orientación particular de los gobiernos en turno con los principios y valores más apreciados de la constitución?
Las experiencias de diseño constitucional del siglo XIX dan cuenta de los diversos intentos para responder estas inquietudes, a partir de tres modelos constitucionales: uno conservador (con acento presidencialista); su opuesto, el modelo radical (con acento legislativo) y; finalmente, un modelo liberal. Alternativo al extremismo de los primeros dos, que apostaba no a la predominancia de uno de los poderes, sino a un sistema de pesos y contrapesos; a la protección de los derechos individuales, y a esquemas claros de distribución de poder.7
En el modelo liberal, los mecanismos de cambio constitucional quedaron controlados a través de élites políticas. Esto generó una serie de prácticas que promueven cambios desde dentro del poder, pero que al mismo tiempo permiten a las élites mantener control sobre el proceso (algunos estudiosos han descrito esta práctica como preservación por transformación8).
Sin embargo, a veces se presentan escenarios donde además de preservar el poder, las élites que lo controlan buscan revertir una serie de legados constitucionales y legales que consideran inconsistentes con su filosofía. Al considerar que tiempos pasados fueron mejores, buscan recrear las prácticas e instituciones que operaban antes de los cambios que pretenden desmantelar.
Durante buena parte del siglo pasado, la figura presidencial en México constituía el principio integrador del sistema político. La voluntad del presidente se equiparaba con la ley. A medida que la pluralidad ideológica y política se incrementó, el control unilateral del presidente se debilitó.9 A partir de los años ochenta y noventa, las élites políticas mexicanas comenzaron a emplear el mecanismo de preservación por transformación para legitimar sus programas de gobierno dentro de la dinámica liberalizadora del cambio constitucional.
A manera de ejemplo: antes de 1982 se había modificado el texto constitucional 213 veces. De 1982 a 2020, la Constitución ha tenido 529 modificaciones.10 La mayor parte de estas últimas reformas han sido en materias de derechos fundamentales y seguridad, federalismo y equilibrio de poderes11 —estas dos últimas materias dirigidas a la redistribución de los poderes que antes se concentraban en el presidente—. Esta es la práctica de cambio constitucional que heredó el actual gobierno, pero no es la estrategia que parece estar empleando para dar forma a su denominada cuarta transformación.
El discurso de transformación que llevó a la Morena a obtener un histórico respaldo popular significaba el inicio de un nuevo ciclo de cambio político en México.12 La nueva coalición gobernante se encuentra en el proceso de concretar su rechazo a las administraciones pasadas, mediante profundos cambios legales y constitucionales. Sin embargo, parece que el gran respaldo mayoritario que la dotó de legitimidad democrática, la ha llevado a inobservar la legalidad y la propia Constitución, casi como si su victoria en las urnas se hubiera traducido en un cheque en blanco.
La organización civil Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad, realizó un análisis de las políticas y acciones tomadas por el gobierno hasta julio de 2019. Su conclusión es que la mayoría de éstas configuran una tendencia cuyo fin último es la concentración y centralización de poder en el presidente y un ejercicio discrecional del mismo.13 Dicha tendencia más que hablarnos de un proceso evolutivo, es evocativa más bien del pasado presidencialista mexicano.
Desde la toma de protesta del presidente López Obrador, su gobierno se ha destacado por una abierta inobservancia de la ley y por el uso de instituciones políticas y normativas como medios de retribución política. A nivel normativo el nuevo gobierno ha emprendido una campaña en contra del legado del llamado neoliberalismo.
La ampliación de la prisión preventiva por medio de modificaciones a la Ley Reglamentaria del artículo 19 constitucional.14 La propuesta de concentración de organismos constitucionales autónomos15 y ataques del presidente a este tipo de organismos.16 Además, el embate a la autonomía presupuestaria de dichos organismos por medio de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos17 y Ley de Austeridad Republicana.18 El decreto para militarizar seguridad pública. La implementación de políticas restrictivas para las energías renovables.19 El memorándum emitido por el presidente a secretarios de Estado ordenando la inaplicación de Ley General de Educación.20 El debilitamiento de CNDH,21 CRE,22 PRODECON,23 por medio de candidatos que no cumplían con requisitos legales; así como el bloqueo de cuentas como arma política sin debido proceso ni control judicial,24 por nombrar algunos. Son todos ejemplos de actos que se traducen en regresiones constitucionales.
La elección del 2018 permitió el acceso pacífico e institucional al poder aun movimiento masivo de rechazo al statu quo. Sin embargo, más allá de aprovechar el ímpetu del movimiento para avanzar o, por lo menos, conducir su proyecto de nación por las vías institucionales de cambio constitucional, el actual gobierno parece más tendiente a implementar políticas constitucionalmente retrógradas.
El discurso de cambio y progreso queda en sólo eso, sino se acompaña de las medidas políticas y jurídicas tendientes a traducir la retórica en realidad dentro del marco de la constitución. En la Independencia, la Reforma y la Revolución, la vista estaba puesta hacia adelante.25 La enorme diferencia es que parece que el actual gobierno se empeña en volver a un régimen que costó a varias generaciones de mexicanos transformar. Suelen decir que “la cuarta transformación va”. El problema es que sí parece que va, pero hacia atrás.
Sebastián Incháustegui. Egresado de la Universidad Panamericana.
Jaime Olaiz. Profesor e investigador de la Universidad Panamericana; experto en derecho constitucional, internacional y estadounidense.
1 Resulta engañoso pensar que de esta rotación surgieron solamente intérpretes novedosos, en tanto que viejos actores del priísmo de los ochenta y noventa ocupan nuevamente posiciones importantes dentro del gobierno.
2 De hecho, al analizar las nociones políticas que integran la plataforma de Morena, es difícil atribuirle una postura política definida.
3 La tesis principal de Bruce Ackerman gira en torno a una reinterpretación de la historia constitucional de Estados Unidos a partir del diálogo histórico entre las distintas ramas del gobierno y la ciudadanía movilizada.
4 Cfr. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_per.htm. Véase Soberanes Díez, José María, Análisis formal de las reformas constitucionales, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2015, p. 6-7, https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/9/4035/2.pdf
5 Artículo 135 CPEUM.
6 Estas preguntas resumen los rasgos fundamentales de la introspección constitucional que Bruce Ackerman sugiere para que una comunidad política conduzca su propio proceso de redefinición política.
7 Gargarella, Roberto, Los fundamentos legales de la desigualdad: el constitucionalismo en América (1776-1860), Siglo XXI Editores, España, 2005.
8 Siegel, Reva, “The Rule of Love: Wife Beating as Prerogative and Privacy”, Yale Law Journal, núm. 105, 1996, p. 2119.
9 Casar, Ma. Amparo y Marván, Ignacio, Reformar sin Mayorías. La dinámica del cambio constitucional en México: 1997-2012, Taurus, México, 2014, p.8-35.
10 Cfr. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_per.htm
11 Casar y Marván, op. cit., p. 26-35.
12 Olaiz-Gonzalez, Jaime, At the Turn of the Tide: A Framework for a Policy-Oriented Inquiry into Strategies for the Transformation of the Constitutive Process of Authoritative Decision in Mexico, Yale Law School Dissertations, núm. 6, 2015, p. 157-158, https://digitalcommons.law.yale.edu/ylsd/6
13 Casar, María Amparo y Polo, José Antonio, “Sí o sí: Me canso ganso”, en nexos, Julio, 2019. Verhttps://www.nexos.com.mx/?p=43039
14 https://www.elnorte.com/aplicacioneslibre/preacceso/articulo/default.aspx?urlredirect=https://www.elnorte.com/acusan-regresion-con-reforma-a-prision-preventiva/ar1999723?referer=–7d616165662f3a3a6262623b727a7a7279703b767a783a–
15 https://www.forbes.com.mx/politica-monreal-propone-desaparecer-ift-cofece-cre-crear-un-solo-instituto-regulador/
16 https://www.eluniversal.com.mx/opinion/alberto-aziz-nassif/aversion-la-autonomia
17 https://www.animalpolitico.com/2018/09/ley-diputados-salario-presidente/
18 https://www.nexos.com.mx/?p=49067
19 https://www.forbes.com.mx/economia-nahle-restricciones-energias-renovables-iea/
20 https://lopezobrador.org.mx/wp-content/uploads/2019/04/Memora%CC%81ndum-16-abril-2019-Segob-SEP-SHCP.pdf
21 Nombramiento de Rosario Piedra, militante de Morena. https://www.eluniversal.com.mx/nacion/politica/rosario-piedra-no-cumple-con-los-requisitos-para-dirigir-la-cndh-sna
22 Insistencia de nombrar a Ángel Carrizales que fue rechazado cinco veces para puestos de energía https://www.animalpolitico.com/2019/11/angel-carrizales-asea-rechazo-senado/
23 Candidatos no cumplían con requisitos https://www.forbes.com.mx/politica-frenan-con-amparo-la-designacion-del-titular-de-prodecon/
24 https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=11646
25 Esto se refleja claramente en los textos constitucionales que resultaron de cada una de estas transformaciones.
Felicitaciones a ambos autores. Un tema abordado con gran rigor técnico, pero aterrizado para hacerlo accesible a un público más amplio. Hace falta un mayor número de publicaciones como estas.
Un saludo!