El presidente López Obrador apareció en unos 9 millones de spots trasmitidos por radio y televisión desde 2009, a partir de una reforma constitucional que garantizó el acceso de todos los partidos a los medios masivos de comunicación.1 Es paradójico que quien más se benefició de esta regla, ahora pretenda devolver los tiempos oficiales a los concesionarios privados —tal cual hicieron, en su momento, los presidentes Díaz Ordaz y Vicente Fox—. En este contexto, cabe preguntarse si jurídicamente es posible que el presidente pueda hacer lo que él denomina devolución y, para ello, conviene tener presente cuáles son y cómo han evolucionado las normas jurídicas que regulan los mencionados tiempos oficiales.
La trasmisión gratuita de los mensajes del Estado mexicano en la radio y la televisión abiertas es posible gracias a los tiempos de que éste dispone en las estaciones de radio y en los canales de televisión abierta. En su conjunto, dichos tiempos reciben la denominación genérica de tiempos oficiales y se componen de tiempo del Estado y de tiempos fiscales.
Ilustración: Patricio Betteo
Tiempos oficiales
La definición precisa de los conceptos de tiempos oficiales, tiempos de Estado y tiempos fiscales se encuentra en la Ley General de Comunicación Social, que en su artículo 4 define lo siguiente:
• El tiempo del Estado son 30 minutos diarios gratuitos de transmisión de cada estación de radio y canal de televisión que todos los concesionarios, sean públicos o privados, están obligados a otorgar al Estado.
• El tiempo fiscal son los tiempos al aire en radio y televisión que recibe el Estado como pago en especie del impuesto sobre servicios expresamente declarados de interés público por la ley, impuesto que aplica solo a los concesionarios de uso comercial. Actualmente son 35 minutos diarios para las estaciones de radio y 18 minutos en el caso de los canales de televisión.
• Los tiempos oficiales comprenden la suma del tiempo del Estado y el tiempo fiscal.
Para comprender de dónde salen los tiempos oficiales, conviene referir el artículo 27 de la Constitución que establece que corresponde a la nación el dominio directo de todos los recursos naturales, entre otros, “el espacio situado sobre el territorio nacional”. El mismo artículo señala que el dominio de la nación sobre los recursos nacionales es inalienable e imprescriptible y que la explotación de los mismos, incluido el espacio radioeléctrico por el que se realizan las trasmisiones de radio y televisión, requiere de concesiones reguladas por la ley.
El artículo 41 constitucional, en su fracción III, estipula que el Instituto Nacional Electoral es la autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión para fines electorales. Producto de la reforma político-electoral de 2008, esta regulación sentó la base constitucional de lo que entonces se denominó nuevo modelo de comunicación política. El texto constitucional fue regulado en detalle tanto en la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales como en la Ley General de Partidos Políticos, cuyos perfiles principales son:
• El INE administra 48 minutos diarios de trasmisión de cada estación de radio y canal de televisión en el periodo que va desde inicio de las precampañas hasta la jornada electoral.
• Fuera de ese plazo, al INE le corresponderá administrar el 12 por ciento de los tiempos oficiales.
• Se prohíbe a los partidos políticos y candidatos el adquirir propaganda en radio y televisión, por sí mismos o por interpósita persona y bajo cualquier modalidad, garantizándoles el acceso mediante el uso de los tiempos oficiales.
Por otra parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en su artículo 27, en correspondencia Ley General de Comunicación Social, asigna a la Secretaría de Gobernación la tarea de administrar los tiempos oficiales en radio y televisión, excepción hecha de los que corresponden al INE. En los reglamentos interiores de las distintas dependencias del gobierno federal se detallan los procedimientos para que las mismas empleen los tiempos oficiales en radio y televisión.
Los tiempos del Estado
La Ley Federal de Radio y Televisión de 1960, misma que fue abrogada en el año 2014, refería la razón y el concepto de los tiempos del Estado en las trasmisiones de la radio y la televisión. Decía el artículo 1.º de esta ley que corresponde a la nación el dominio directo de su espacio territorial y, en consecuencia, del medio en que se propagan las ondas electromagnéticas, en tanto que el artículo 4º definía a la radio y la televisión como actividades de interés público. Asimismo, en el artículo 59 se prescribía la obligación de las estaciones de radio y televisión de efectuar trasmisiones gratuitas diarias, con duración de hasta 30 minutos, y que el ejecutivo federal dispondría de las mismas.
Luego de cinco décadas de vigencia, dicha ley se abrogó el 14 de junio de 2014, fecha en que fue promulgada la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. En ésta se reitera lo que ya está en el artículo 27 de la Constitución en referencia al dominio inalienable e imprescriptible que la nación tiene del territorio y el espacio nacionales, y se reivindica que la radiodifusión es un servicio público de interés general.
En esta norma se retomaron parte de las disposiciones de la ley abrogada, pues sus artículos 252 y 252 ordenan a los concesionarios de uso comercial, público y social que efectúen trasmisiones gratuitas diarias en cada estación y canal de programación de, al menos, 30 minutos continuos o discontinuos de duración, estableciendo que el incumplimiento de esta norma puede ser sancionado por la vía administrativa.
Los tiempos fiscales
En lo que hace a los tiempos fiscales, se deben revisar tres ordenamientos que son la ley de 1968, el acuerdo de 1969 y el decreto de 2002.
La Ley de 1968
La Ley que establece, reforma y adiciona las disposiciones relativas a diversos impuestos fue promulgada el 31 de diciembre de 1968. Es una ley vigente en sus términos originales hasta la actualidad, dado que no ha sido reformada o abrogada por el Congreso de la Unión.
El artículo 4º de la ley establece que la base gravable del impuesto será el monto total de los pagos en efectivo o en especie que reciban las empresas concesionarias. El artículo 5º dispone que el impuesto equivale al 25 % de la base gravable.
Se trata de un impuesto directo que grava los ingresos, no la renta. Efectivamente, esta ley toma como base gravable la totalidad de pagos que reciba cada concesionaria por la explotación comercial de la concesión, esto es, el total de los ingresos, sin deducir ni los gastos de producción ni los administrativos, aplicándose la tasa impositiva al ingreso total. Recordemos que el impuesto al ingreso es un tipo de impuesto que consiste en la aplicación de un porcentaje sobre la facturación de un negocio, independientemente de sus gastos y de su ganancia.2
El acuerdo de 1969
A seis meses de la vigencia del impuesto del 25 % sobre los pagos, en julio de 1969, el presidente Gustavo Díaz Ordaz concedió a las concesionarias privadas de radio y televisión una sustanciosa rebaja en el monto del impuesto, además de otorgarles facilidades para que pudiera optar por un peculiar pago en especie para cubrirlo. Efectivamente, el 1º de julio de 1969, se expidió el acuerdo presidencial que admite el 12.5 % del tiempo diario de trasmisión de cada estación de radio y canal de televisión, como pago en especie del impuesto referido. Así surgió el llamado tiempo fiscal. El punto segundo del acuerdo precisa que, con la puesta a disposición del tiempo de trasmisión mencionado, quedará cubierto íntegramente el impuesto del 25 % sobre los pagos recibidos por las concesionarias.
En el punto tercero se da fuerza a esta determinación pues se establece que si algún concesionario incumple con proporcionar los tiempos de trasmisión, deberá pagar el impuesto en efectivo. Tanto el punto primero como el tercero del acuerdo toman a la ley citada como base de la modalidad de pago del impuesto.
El decreto de 2002
El 10 de octubre de 2002, el presidente Vicente Fox publicó un nuevo decreto que tomó prestada la estructura y fundamento del acuerdo que en 1969 publicó Díaz Ordaz. Sin embargo, Fox introdujo importantes y sustanciales modificaciones. En el punto primero de su decreto, el presidente panista sustituyó el 12.5 % de la trasmisión diaria de cada estación de radio y canal de televisión, por 37 minutos de trasmisión por día, en el caso de las estaciones de radio, y por solo 18 minutos diarios en los canales de televisión.
Para dimensionar el regalo que, con cargo al patrimonio del Estado, Fox hizo a las concesionarias privadas, se puede considerar un horario de las 6 a las 24 horas, con lo que se tienen 18 horas de trasmisión al día. El 12.5 % de ese tiempo son 2 horas con 15 minutos, esto es, 135 minutos diarios, los cuales son el monto en tiempo de trasmisión que las concesionarias privadas deberían pagar como sustituto del impuesto legal. Fox regaló, entonces, 100 de los 135 minutos en el caso de la radio y 117 minutos diarios en lo que respecta a la televisión. Con todo, el impuesto original del 25 % de los pagos mantuvo su vigencia.
De rebaja en rebaja
Una primera conclusión de este recuento es que no hay ni puede haber ninguna devolución de los tiempos oficiales en radio y televisión. El espacio radioeléctrico es de dominio original y directo de la nación y, al otorgar concesiones, el Estado se reservó tiempos gratuitos de trasmisión, a la vez que estableció un impuesto especial. Ningún presidente, por más popular que sea, puede disponer de los tiempos oficiales como se pretende.
Una segunda conclusión es que tal devolución no puede jurídicamente realizarse por decreto presidencial, pues, como se ha demostrado, los tiempos oficiales están prescritos en la Constitución y en al menos siete leyes federales y generales expedidas por el Congreso de la Unión.
Por otro lado, queda claro con este recuento que las empresas concesionarias privadas de radio y televisión han sido favorecidas por gobiernos de distintos signos, los que les permitieron el pago en especie del impuesto especial y decretaron rebajas en el curso de esta historia.
El 23 de abril de 2020 publicó su propio decreto el presidente López Obrador, en el que descuenta 7 minutos diarios al pago en especie del impuesto especial a los concesionarios de televisión y 14 minutos a los de radio. Para el actual gobierno federal, el cuarto poder no es la prensa en general, cuyo ejercicio crítico abomina, sino el duopolio televisivo y las nuevas cadenas de radio y televisión, ante quienes se rinde López Obrador.
Impedido por el artículo 41 de la Constitución, este decreto presidencial debió dejar a salvo los 48 minutos de tiempos oficiales que el INE administra durante el periodo electoral.
Aunque se circunscribe al tiempo fiscal y a la parte que corresponde al poder ejecutivo, el decreto del 23 de abril es claramente inconstitucional, pues el artículo 28 de la Constitución prohíbe la condonación de impuestos. Constituye además un regalo doble a los concesionarios de radio y televisión, pues, como lo explicó el propio presidente, éstos podrán comercializar los tiempos oficiales. En tanto, el gobierno deberá en adelante contratar tiempos y pagar cada uno de los promocionales de sus campañas institucionales en materia de salud, educación, protección civil, el pago de impuestos y la promoción turística, entre otras.
Rafael Hernández Estrada. Asesor legislativo.
1 Me refiero a la reforma político-electoral de 2008. Los promocionales de radio y televisión trasmitidos con López Obrador a cuadro o en audio, son los adjudicados al PT y Convergencia en la elección intermedia de 2009; los de la coalición PRD-PT-MC en su segunda campaña presidencial de 2012; los de Morena en 2015 y los de la coalición Juntos Haremos Historia en 2018. A estos se deben sumar los correspondientes a las elecciones locales de ese periodo, en los que también salió a cuadro.
2 En 1960, el economista de origen húngaro Nicholas Kaldor (1906-1984) fue contratado por el gobierno mexicano para que realizara un estudio del sistema tributario. En su informe propuso una reforma fiscal integral que tenía como pieza central el “impuesto al ingreso”, cuyo objetivo era fortalecer al erario para posibilitar una mejor redistribución de la riqueza. Pese a que su recomendación fue rechazada, se retomó en lo que hace al impuesto especial a las concesionarias privadas de radio y televisión.
3 Así lo declaró en su conferencia de prensa del 3 de abril de 2020, como consta en la versión estenográfica de la misma.
La resplandeciente moral personal irradia ética modesta en el molificar el pensamiento humano del mohín que gestan los demás que deben acatar el momento de lo que es viable para otros viendo la paja en el ojo ajeno y determinando el origen del sesgo del error y con cualidad y calidad para juzgarlo.
Esta reforma favorece a las estaciones de radio y a las televisoras, lo qye busca AMLO es que estos medios de comunicacion le devuelvan el favor