Política y derecho
Como decía Norberto Bobbio, el poder y el derecho son dos caras de la misma moneda, porque sin la legitimidad que le brinda el derecho el poder se traduce en fuerza bruta, y el derecho sin el respaldo coactivo es ineficaz. Cuando un gobernante arriba al poder por la vía legal y de forma legítima, tiene la moneda en la bolsa, lo cual significa, en principio, que sus actuaciones y decisiones son lícitas porque cuentan con el respaldo del derecho.
Sin embargo, el derecho no solo cumple la función de legitimar las actuaciones del poder, sino que también las limita. Por ello, ganar unas elecciones democráticamente no constituye una potestad omnímoda para realizar cualquier acción o cualquier propósito de cualquier manera, puesto que existen límites infranqueables en principios y reglas constitucionales. En eso radica la aspiración de la democracia según la cual siempre es preferible un gobierno de las leyes que un gobierno de los hombres.
El actual gobierno no parece sentirse cómodo con los límites que le impone el derecho, ya que éste es visto como uno de los obstáculos que se interponen en el camino de la autoproclamada cuarta transformación que, por lo demás, pretende hacerse de forma inmediata y radical. El Presupuesto de Egresos de Federación (PEF) 2020 es una buena muestra de esa radicalidad, ya que supuso un auténtico tijeretazo en lo que respecta a cuatro de los órganos constitucionales autónomos más relevantes de nuestro sistema jurídico, a saber: el Banco de México (Banxico), el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFETEL), la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) y el Instituto Nacional Electoral (INE).
Los recortes presupuestales sufridos por estos órganos obedecen a una de las principales directrices del actual régimen: reducir el ingreso de los funcionarios públicos a como dé lugar. Para ello, se echó mano del artículo 127, fracción II, de la Constitución que contiene una regla formal según la cual “[n]ingún servidor público podrá recibir remuneración (…) por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente”. El problema radica no en la regla formal sino en su materialización. Para el ejercicio 2020, la Cámara de Diputados estableció como “remuneración ordinaria total líquida mensual” para el titular del ejecutivo federal la cantidad de $ 111,990.00 ($ 1,726,654.00 anuales), cantidad que se convierte en el baremo legal a partir del cual deben calcularse las remuneraciones del resto de los funcionarios.
Es innegable que existe una clara voluntad política detrás de estas modificaciones, y ello no tiene nada de particular, puesto que, como se ha dicho, el gobierno cuenta con la legitimación necesaria para ello. Lo verdaderamente interesante es averiguar si al emitir el PEF se respetó el orden constitucional. Para ello, nuestro sistema jurídico cuenta con un procedimiento en forma de juicio conocido como controversia constitucional, a través de la cual los inconformes —en este caso, Banxico, IFETEL, Cofece e INE— pueden plantear argumentos orientados a demostrar que, al emitir el PEF, la Cámara de Diputados violó la Constitución. Será nuestro tribunal constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), quien determine si en este caso la política ha usurpado o no el lugar que corresponde al derecho; es decir, si se ha respetado la regularidad en el ejercicio de las competencias constitucionales. Cuando ese tribunal emita la sentencia correspondiente, nos dirá cuál es la respuesta jurídica y, en su caso, ordenará que se lleven a cabo los ajustes necesarios para preservar la regularidad y la supremacía constitucionales.
Ilustración: Víctor Solís
Los argumentos planteados
Cada uno de los actores en la controversia constitucional esgrime argumentos puntuales para defender una misma pretensión general: que el PEF 2020 fue diseñado a partir de una cifra —la remuneración ordinaria total líquida mensual del presidente de la República— calculada y dispuesta en contravención del marco legal y constitucional. Tal cifra, alegan, fue puesta por la Cámara de Diputados de forma arbitraria, en atención al deseo del propio titular del ejecutivo; no se basó en ninguna metodología que permitiera comprobar que la remuneración es proporcional a las responsabilidades del presidente, de conformidad con el artículo 127, primer párrafo, de la Constitución. Argumentan, asimismo, que es incompleta y, por lo tanto, indeterminada, al no contemplar los ingresos en especie y; finalmente, que genera una distorsión transversal, dado que a partir de ella se calculan las remuneraciones de los funcionarios que integran los órganos autónomos. La consecuencia de todo ello es que se vulnera la autonomía en la gestión presupuestal de cada uno de los órganos, lo cual implica a su vez una violación al principio constitucional de división de poderes, además de la certeza y seguridad jurídicas.
Existen otros argumentos específicos planteados por cada uno de los actores, además del que acaba de mencionarse que es común a todos ellos. Banxico argumenta que el PEF viola los derechos humanos de sus servidores públicos, y tal violación ocasiona a su vez ocasionan una afectación a la autonomía en sus funciones y administración. Lo anterior, porque la falta de límite cierto de la remuneración para el presidente de la República provoca que la retribución de los servidores públicos de Banxico no sea justa, adecuada y proporcional a su responsabilidad, con lo cual se vulneran los artículos 5; 123, apartado B, fracción V; y 127 constitucionales, así como el artículo 7 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Por su parte, el IFETEL argumenta que la Cámara de Diputados, al determinar en el PEF la remuneración de los servidores públicos de dicho instituto, contradice el principio de división de poderes previsto en el artículo 49 de la Constitución. Asimismo, considera que el PEF viola el principio de irreductibilidad salarial, con lo que se afecta la garantía institucional y autonomía del Instituto.
La Cofece aduce que existe una reducción desproporcional entre los ejercicios fiscales de 2018 a 2019, y un aumento mínimo entre los ejercicios de 2019 a 2020, sin que la Cámara de Diputados haya justificado tales variaciones, lo cual es contrario a los artículos 127, 28, 49 y 75 constitucionales.
Finalmente, el INE estima que la reducción del su presupuesto, prevista en el PEF, viola el principio de autonomía presupuestaria prevista en el artículo 41, base V, apartado A, de la Constitución. Asimismo, considera que la reducción en las remuneraciones de su personal de mando, que necesariamente derivará del PEF, implica la violación de los derechos humanos previstos en los artículos 1.º, 5.º y 127 constitucionales.
La Suprema Corte de Justicia como defensora de la Constitución
Las demandas de controversia constitucional planteadas por BANXICO, IFETEL, INE y COFECE orientadas a impugnar el PEF 2020 encuentran a una SCJN sobradamente preparada para la ocasión, no sólo por la solvencia intelectual de sus integrantes, sino también porque cuenta con numerosos precedentes aplicables al caso concreto. En efecto, en primer lugar, habrá de tomar en cuenta lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, en la sesión del 20 de mayo de 2019. En dicha sentencia, la SCJN declaró la invalidez de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III, IV, incisos b) y c) y párrafo último, así como 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución. Esta ley funciona como marco regulatorio para determinar el tope de las remuneraciones de los servidores públicos, lo cual significa, ni más ni menos, que el PEF 2020 fue emitido con base en al menos dos normas declaradas inconstitucionales por el alto tribunal.
El razonamiento de la SCJN, al resolver la referida acción de inconstitucionalidad, en síntesis, es el siguiente:
1. La finalidad de los artículos 75 y 127 de la Constitución es evitar la discrecionalidad en la determinación de los sueldos en el servicio público.
2. La ley reglamentaria de dichos preceptos constitucionales debía establecer las bases uniformes para el cálculo de las remuneraciones en todos los poderes, unidades, y órganos propios del servicio público. Para lo cual se previó que se debía partir de un referente máximo, en el caso, la remuneración del presidente de la República, la cual debe observarse para la integración del resto de retribuciones del servicio público.
3. En los artículos 6 y 7 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos se introdujeron hipótesis normativas que simplemente aluden a ese referente máximo, pero no existen otras que contengan los elementos técnicos, bases, procedimientos o metodologías que permitan establecer la remuneración del titular del ejecutivo federal; en cambio, se limitan a repetir el contenido del artículo 127 constitucional.
4. Los artículos 6 y 7 del ordenamiento impugnado no cumplen con los objetivos buscados por el constituyente, ya que sus hipótesis no contienen elementos, bases, o metodología alguna para conocer la cuantificación precisa del sueldo del presidente de la República, sobre todo cuando su remuneración no sólo se integra por un salario bruto asignado en el presupuesto de egresos, sino que incluye todas las prestaciones en especie propias del cargo, entre otras, alimentación, transporte, habitación, menaje de casa, seguridad, servicios de salud, tan es así que la fracción I del artículo 127 constitucional incluye en el concepto de remuneración no sólo los pagos en efectivo, sino también en especie.
5. Consecuentemente, los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III, IV, incisos b) y c) y párrafo último, así como 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la ley reclamada, son inconstitucionales porque permiten fijar remuneraciones sin mayor criterio que garantice las características que exige el artículo 127 constitucional, empezando por la del presidente de la República. Lo que influye en todo el sistema de remuneraciones, porque el sueldo de éste es el referente máximo para la determinación del resto de salarios del servicio público, de ahí que resulte inconstitucional que esa importante facultad de la Cámara de Diputados quede al arbitrio de la autoridad.
6. Los efectos de la sentencia fueron los siguientes: “se condena al Congreso de la Unión a que en el siguiente periodo ordinario de sesiones legisle respecto de las deficiencias legislativas advertidas en este fallo, sin perjuicio de que dicha autoridad tiene la facultad para legislar de la manera que estime adecuada”.
En suma, la SCJN ha de tener en cuenta que el PEF 2020 ha sido emitido con base en, al menos, dos normas legales declaradas como inconstitucionales por ella misma. Por otro lado, la SCJN habrá de tener en cuenta diversos precedentes relacionados con el principio de división de poderes y, de manera particular, con el principio de autonomía en la gestión presupuestal. Las controversias constitucionales 35/2000, 31/2006, 32/2007 y 56/2010 contienen las bases interpretativas del concepto de autonomía constitucional. En ellas se establecen importantes reglas jurisprudenciales, en las cuales se actualiza la violación al principio de división de poderes cuando se acredita que uno de ellos incurre en actos de intromisión, dependencia o subordinación en la esfera competencial de otro. Una de las manifestaciones más destacadas de este tipo de conductas tiene que ver precisamente con la imposición o condicionamiento de la gestión presupuestal de los órganos que son autónomos por mandato constitucional.
Por lo demás, la SCJN cuenta con importantes precedentes relacionados con el principio de irreductibilidad salarial (controversias constitucionales 81/2010, 32/2007 y 10/2005; asimismo); con las omisiones legislativas (controversia constitucional 14/2005); y en general con temas relacionados con el PEF (controversias constitucionales 109/2004, 41/2006 y 71/2009), entre muchos otros.
Cuestiones de teoría del derecho que deberán ser tomadas en cuenta
Dado el panorama de litigio que tiene la SCJN ante sí, conviene tener en cuenta algunas cuestiones relacionadas con la teoría del derecho, que podrían cruzarse en su camino. Destacaré dos: la primera, tiene que ver con la racionalidad legislativa; la segunda, por su parte, con el concepto de coherencia en la justificación de las decisiones judiciales.
Racionalidad legislativa
El legislador, como se sabe, es el encargado de llevar a cabo las reformas, adiciones y derogaciones de los enunciados normativos contenidos en las leyes, para lo cual no solo cuenta con el respaldo que le otorga a legitimidad democrática, sino también con facultades constitucionales expresas, así como normas que regulan el desarrollo de su actividad. La mayoría de estas facultades son normas constitutivas, es decir, normas que establecen una serie de condiciones que deben cumplirse a fin de que el resultado institucional de que se trate (la reforma, la adición o la derogación) sea considerado válido para el orden jurídico. El incumplimiento de ese tipo de reglas puede producir la invalidez del acto legislativo. Por otra parte, aun cuando se hubiesen respetado estas reglas, existe la posibilidad de que un acto legislativo resulte sustantivamente inválido si contraviene principios o valores constitucionalmente protegidos.
Además de la regulación anterior, existen ciertas pautas metodológicas que el legislador debería atender, si es que desea evitar que el nuevo acto legislativo, cuando es impugnado, sufra la censura legal del órgano de control constitucional competente. Estas pautas se refieren a lo que Manuel Atienza ha denominado “niveles de racionalidad legislativa”.1 Se trata de una serie de criterios con los que es posible evaluar la racionalidad de un determinado producto legislativo en las vertientes lingüística, jurídico-formal, pragmática, teleológica y ética. En general, se trata de determinar si el acto legislativo fracasa o tiene éxito como acto de comunicación (racionalidad lingüística); si el acto legislativo contribuye o no a erosionar la estructura del ordenamiento jurídico, ya sea porque no ha respetado los criterios establecidos en otras reglas del sistema, o porque, habiéndolos respetado, incurre en lagunas y contradicciones normativas (racionalidad jurídico-formal); si el acto legislativo produce o no los efectos previstos y deseados o produce otros distintos (racionalidad teleológica); si el acto legislativo fracasa o no como directiva, es decir, si es o no capaz de influir en el comportamiento humano (racionalidad pragmática); finalmente, si el acto legislativo está o no justificado éticamente, ya sea porque el emisor carezca de legitimación ética, o ya sea porque prescribe comportamientos inmorales o persiga fines ilegítimos. Algunos de estos niveles de racionalidad involucran (o deberían involucrar) no sólo a juristas expertos sino también a politólogos, economistas, antropólogos, sociólogos, psicólogos, historiadores, etcétera.
Los niveles de racionalidad legislativa pueden cumplir dos propósitos distintos: uno de carácter evaluativo que se aplica naturalmente ex post, y otro de tipo metodológico que podría ser atendido ex ante. El tribunal constitucional, de hecho, utiliza algunos (o todos) los niveles de racionalidad legislativa a la hora de llevar a cabo un análisis de constitucionalidad, ocupando sin duda la escena central, el relativo a la racionalidad jurídico-formal, en el que se ubican los contrastes entre la ley y la constitución o el parámetro de regularidad constitucional. Pero no ocurre lo mismo con el legislador cuando se dispone a emitir el acto legislativo, ya que parece obviar la mayoría (si no es que todos) los niveles de racionalidad legislativa.
En el caso del acto legislativo que nos ocupa, podemos afirmar que el PEF2020 fracasa en la mayoría de estos niveles. Para empezar, fracasa en cuanto al nivel de racionalidad jurídico-formal, porque afecta la estructura del ordenamiento jurídico, dado que no respetó los criterios establecidos en el artículo 127 constitucional, al no justificar adecuadamente la determinación de la remuneración ordinaria total líquida mensual para el titular del ejecutivo federal que serviría como parámetro para calcular el ingreso del resto de los funcionarios a los que se refiere la norma. Asimismo, el PEF pudo haber sido dictado en contravención de varias normas constitucionales, como el artículo 49, que contempla el principio de poderes; los artículos 5 y 123, que regulan el derecho al trabajo remunerado; o el artículo 41, base V, apartado A, que reglamenta la autonomía del INE. El PEF 2020 genera, por otro lado, importantes lagunas normativas, como la relacionada con no haber tomado en cuenta las retribuciones en especie del presidente de la República para conformar el límite de las retribuciones del resto de los funcionarios. Finalmente, no puede soslayarse lo ya señalado en relación con la inconstitucionalidad declarada de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III, IV, incisos b) y c) y párrafo último, así como 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución.
En cuanto al resto de niveles de racionalidad, podemos mencionar que la imprecisión del monto relativo a la remuneración total mensual del presidente fracasa también en el nivel de racionalidad lingüística, ya que no logra comunicar adecuadamente una información fundamental para los destinatarios de la norma. Tampoco el legislador puede ufanarse de que el PEF 2020 cumpla con la racionalidad teleológica, ya que genera efectos indeseables como son los de mermar las funciones de los órganos constitucionales autónomos, piezas fundamentales en el equilibrio del poder público y, a la sazón, auténticas conquistas democráticas. Detrás de esta maniobra es posible advertir propósitos políticos que no pasarían una prueba mínima de racionalidad ética: poner en duda la razón de ser de estos órganos. Finalmente, el único nivel que parece aprobar el PEF es el de racionalidad pragmática, porque logra influir en la conducta de algunos de sus destinatarios, en este caso el IFETEL, el INE, la Cofece y Banxico, quienes, en principio, no tienen más opción que ajustarse al presupuesto que se les ha asignado.
Coherencia en la justificación de las decisiones judiciales
Tradicionalmente, la justificación (motivación y fundamentación) de las decisiones judiciales ha estado basada en la validez formal de los argumentos judiciales. En este sentido, una decisión está justificada si un hecho debidamente probado ha sido correctamente subsumido en el supuesto jurídico de una regla válida, generándose como resultado la adjudicación de la correspondiente consecuencia jurídica. Desde este enfoque, argumentar significa deducir.
Sin embargo, existen otros enfoques de la justificación que no colocan el énfasis en la deducción sino en elementos tales como la coherencia. Es el caso de las llamadas teorías coherentistas de la justificación jurídica, cuyo pionero fue el escocés Neil MacCormick. De acuerdo con Amalia Amaya, para estas teorías, una decisión judicial está justificada si es “óptimamente coherente”, es decir, si el juez que la emitió podría haber aceptado esta misma decisión como justificada en otro caso con circunstancias similares. Existe, además, una condición para que esa aceptación sea válida: que el decisor sea “epistémicamente responsable”, es decir, que cumpla con una serie de deberes epistémicos y lleve a cabo las actividades de investigación y deliberación propias de su cargo de una manera epistémicamente virtuosa.2
Si nuestro tribunal constitucional, como suele hacerlo, toma en cuenta sus propios precedentes, entonces podría calificar como decisor “epistémicamente responsable”, en la terminología apuntada. Si por el contrario se aparta de ellos de manera injustificada, demostrará un nivel de coherencia cuestionable, lo cual se antoja difícil en el caso que nos ocupa, dado que es muy reciente el pronunciamiento en torno a los alcances normativos del artículo 127 constitucional. Para desconocer lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, la Corte tendría que dictar una resolución que tendría que sorprendernos en más de un sentido.
En suma, la prueba a la que será sometida nuestra SCJN al resolver este caso es sumamente interesante en términos de coherencia, especialmente en momentos políticos como los que vivimos en la actualidad. Es en este tipo de casos en los que se espera que los tribunales constitucionales cumplan desinteresadamente con su misión central que no es otra que la defensa de la Constitución. Esperamos una resolución dictada en el más puro ejercicio de independencia judicial, esto es, en cumplimiento de la obligación correlativa al derecho de las partes a ser juzgadas desde y sólo desde el Derecho. El grado de coherencia también sirve para medir el grado de independencia judicial de los jueces.
Para terminar, quiero señalar que cuando la política y el derecho colisionan, se inicia una relación dialéctica que puede ser sana para la democracia, si los protagonistas de la disputa están a la altura o, si no lo están, puede suponer un menoscabo de la misma. En efecto, si la SCJN llega a invalidar algunas disposiciones del PEF2020, el poder político siempre podrá reaccionar respetando la decisión de la Corte, asumiendo en consecuencia la supremacía de la Constitución, pero también podría reaccionar concretando algunas amenazas que ya ha lanzado en contra de ella.
No nos engañemos. Vivimos un momento crucial en nuestra historia moderna en el que la política parece querer abrirse paso entre las instituciones del Estado para “transformarlo todo”. No son pocos los ejemplos en ese sentido que hemos visto en lo que va de la administración. La transformación de las instituciones jurídicas puede ser positiva si, por un lado, se tienen propósitos nobles y claros y si, por otro, se respetan las reglas que el derecho prevé para llevar a cabo esos cambios.
El caso que va a resolverse es, pues, propicio para poner a prueba la integridad de las instituciones. Veremos si el derecho es capaz de sobreponerse ante los embates de la política. Pronto lo sabremos.
Roberto Lara Chagoyán. Profesor e investigador de tiempo completo en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Santa Fe, en Ciudad de México.
1 Atienza, Manuel, Contribución a una teoría de la legislación, Editorial Civitas, Madrid, 1997, pp. 27 y ss.
2 Amaya, Amalia, “La coherencia en el Derecho”, en DOXA. Cuadernos de Filosofía del Derecho, número 35, Universidad de Alicante, 2012, p. 61.