México es un país migrante. Según los datos del Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME) para el año de 2017, vivían fuera del país 11,848,537 mexicanos, de los cuales el 97.23 % radica en los Estados Unidos1 y de ellos el 5.6 %, es decir, 44 574 personas son originarias de Ciudad de México.2 El vínculo de esas personas con su país no se rompe al cruzar la frontera, especialmente si se toma en cuenta que en 2018 el 4.7 %de los hogares en México (1 646 253) recibieron remesas enviadas por esos migrantes y que en 2019 esas remesas llegaron a un máximo histórico al alcanzar 36 049 mil millones de dólares, de los cuales poco más de 1 705 millones de dólares se dirigieron a Ciudad de México (CDMX).3
La estrecha relación entre los migrantes y su país de origen hacen de México un país plural, lo que resulta en una gran riqueza cultural y en un reto para las autoridades mexicanas que deben promover medidas de integración y de defensa de los derechos políticos y electorales de los mexicanos que viven en el exterior.
Teniendo en cuenta esta complejidad social, el Congreso de CDMX incorporó en 2017 la figura de la diputación migrante para implementarla en el proceso electoral 2020-2021. Sin embargo, a finales de 2019 esta misma institución retrocedió y aprobó un decreto que eliminaba ese derecho. Recientemente, en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) enfrentamos la necesidad de discutir esta figura, por lo que a continuación compartimos algunas de las conclusiones a las que se llegaron.
Ilustración: Patricio Betteo
Naturaleza de la diputación migrante
La figura de la diputación migrante se puede entender desde varias perspectivas. Una de ellas la considera como una expansión de los derechos de votar y ser votado. Sin embargo, esta figura significa más que eso. Se trata de un derecho colectivo que consiste en la reserva de una curul para un grupo minoritario y subrepresentado, conocido en la literatura especializada como “diáspora”.
Las diásporas históricamente se han caracterizado por ser grupos de personas que migraron de su ciudad o país natal para asentarse en otro territorio, pero conservan un vínculo identitario con su lugar de origen, así como su deseo por mantener un vínculo político con éste; es decir, estas personas tienen interés de seguir formando parte de la comunidad política en la que nacieron.
En este sentido es que el reconocimiento de la figura de la diputación migrante implica no solo una expansión de los derechos de votar y ser votado, sino que también involucra: i) el reconocimiento de la diáspora de CDMX como parte activa del proyecto subnacional; ii) la voluntad política de remediar la situación de subrepresentación que este grupo enfrenta; iii) la posibilidad de que este grupo participe activamente en la toma de decisiones que afectan a toda la ciudadanía. Esto refleja que se trata de un derecho en función del grupo.
El problema parece sencillo porque de acuerdo con el principio de progresividad, si el legislador ya reconoció un derecho humano no puede suprimirlo. Sin embargo, algunas reglas de competencia parecían dificultar que la Sala Superior de TEPJF conociera del caso.
Para aplicar el principio de la progresividad, la Sala Superior del TEPJF tomó una decisión que, a primera vista, parecía ser problemática, porque implicaba (i) revisar la validez constitucional de un acto legislativo que invalidaba el referido decreto; (ii) considerar que ese acto era inconstitucional, ya que violentó el principio de progresividad de los derechos humanos para, finalmente, (iii) ordenar que se recuperaran las normas derogadas.
¿Por qué parece complejo?
En México la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) es el órgano encargado de llevar a cabo el control de constitucionalidad abstracto; en otras palabras, esta Corte analiza si determinada ley es coherente con la Constitución de forma general y no únicamente para un caso específico. En cambio, el TEPJF es el encargado de llevar a cabo un control de constitucionalidad concreto, es decir, de actos específicos en la materia política y electoral.
A primera vista, el análisis de este caso exigía el control constitucional abstracto para verificar la validez del acto legislativo que suprimió la figura de la diputación migrante. Es decir, el ejercicio jurídico consistía en confrontar el acto legislativo con la Constitución y, de considerar que se apartaba de esa regularidad, ordenar la recuperación de las normas que reconocen a la diputación migrante.
Desde este análisis preliminar parece que el control constitucional requerido sí era abstracto porque (i) no había un acto de aplicación y (ii) los efectos de la decisión serían generales. O sea, no afectarían únicamente a las personas que impugnaron el decreto del Congreso de CDMX. Este fue el planteamiento del partido actor y el problema que se buscaba resolver desde la Sala Superior del TEPJF.
Sin embargo, a partir de un estudio detallado del caso se reconoció la viabilidad de analizar la validez del decreto desde una perspectiva distinta: la necesidad de juzgar desde una perspectiva grupal. Consideramos que el derecho que se encontraba en juego en este asunto era un derecho en función del grupo vulnerable de la diáspora y, a partir de ello, resultaba posible llevar a cabo una revisión constitucional del decreto.
¿Se podía revisar la constitucionalidad del decreto que suprimió la diputación migrante?
A partir de las consideraciones anteriores se puede concluir que es posible ejercer un control de constitucionalidad concreto respecto del acto legislativo que derogó la figura de la diputación migrante, tanto para el acto de aplicación que significa para los derechos humanos políticos electorales, como para los efectos que de ello resulten.
En cuanto al acto de aplicación, la derogación de la figura de la diputación migrante ya implicaba una afectación en la esfera jurídica de quien es titular de ese derecho. Esto es, la supresión implicó una merma en los derechos que ya habían sido reconocidos a la diáspora de CDMX y, por lo tanto, el acto legislativo de derogación imposibilitaba la aplicación de un derecho humano ya reconocido.
Respecto de los efectos, se consideró que esta revisión tendría resultados concretos por dos motivos:
1) El primero porque se trata de un derecho especial en función del grupo específico, por lo cual sus efectos no impactan de forma general a toda la ciudadanía. En otras palabras, los efectos que podrían resultar al definir el acto legislativo como inconstitucional impactan únicamente en la esfera jurídica de un colectivo determinado.
2) El segundo motivo es que los efectos no tendrían como consecuencia regresar las normas suprimidas al sistema jurídico de forma indefinida, lo cual sí habría sido un efecto propio del control de constitucionalidad abstracto. De forma contraria, el efecto del control de constitucionalidad concreto que se aplicó equivale a mantener vigentes las normas de forma exclusiva para el proceso electoral que comenzó en septiembre de 2020.
Con esta medida, la Sala Superior, como tribunal constitucional de derechos políticos y electorales, está facultada para revisar la constitucionalidad del decreto que suprimió la figura de la diputación migrante y, al hacerlo, concluyó que su supresión sí vulnera el principio de progresividad de los derechos humanos.
Con este análisis, la Sala Superior ha entendido que existe una variedad de derechos que se deben proteger, de entre ellos, la participación política y la posibilidad de que toda la ciudadanía se involucre en el proyecto de Estado que, como comunidad política, se acuerda.
También es necesario reconocer que existe una composición multicultural de la sociedad y que el derecho se debe interpretar a la luz de este reconocimiento, así como de las distintas formas que existen de pertenecer e identificarse con una comunidad política.
En el caso, la decisión tomada trasciende el hecho de que la Sala Superior impidió una decisión legislativa que era contraria al principio de progresividad de los derechos humanos, pues lo que se decidió, de forma concreta, fue impedir el retroceso en una decisión política que ya reconocía a la diáspora de CDMX como integrante del proyecto subnacional de esa ciudad.
Reflexiones finales
La decisión de la Sala Superior del TEPJF da cuenta del fenómeno complejo que representa la migración. En el caso de México, cabe destacar, la decisión de emigrar está incentivada principalmente por factores sociales y económicos.
Abandonar el país no es una decisión fácil y pone a muchas personas en una situación de gran vulnerabilidad. Aun cuando logran estabilizarse económica y legalmente siguen enfrentando conflictos identitarios y sentimientos de no pertenecer al nuevo lugar en el que viven. Además, los grupos de migrantes suelen enfrentar múltiples formas de exclusión, tanto en sus países anfitriones, como de origen.
En el caso de quienes emigran a los Estados Unidos es preciso reconocer los actos de xenofobia y de violencia hacia los migrantes. Dichos actos ocurren tanto por parte de la población como debido a las medidas institucionales que han reportado los medios tradicionales de comunicación en diversas ocasiones durante los últimos años.
Ante esta realidad, consideramos que existe un deber moral por parte de los países originarios para promover y mantener un vínculo con su diáspora con el fin de favorecer el sentido de pertenencia, así como la identidad con la comunidad política en la que nacieron y crecieron. Este vínculo incluye garantizar que se reconozcan como ciudadanos con plenitud de derechos, a través de la implementación de políticas públicas como lo es la figura de la diputación migrante.
El reconocimiento de esta figura abona al sentido de pertenencia e implica un avance de los derechos políticos y electorales de la diáspora. La derogación de este escaño por el Congreso de CDMX implicó no solo una vulneración al principio de progresividad de los derechos humanos, sino también un retroceso en la decisión política de establecer un vínculo con la diáspora nacida en esta ciudad para darle un sentido de pertenencia, reconocimiento y representatividad. Los mexicanos y mexicanas que viven en el exterior son parte de la nación y aunque se desarrollen en otro lugar, sus raíces, cultura e ideología seguirán influyendo en el país.
Alexandra D. Avena Koenigsberger. Secretaria de estudio y cuenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
1 Información disponible en: Secretaría de Relaciones Exteriores, (2017): “Población Mexicana en el mundo” en Instituto de los Mexicanos en el Exterior.
2 BBVA (2020): Anuario de Migración y Remesas México 2020, pág. 59. Consulta: 10 de noviembre de 2020.
3 Op. cit, pág. 114.