¿Qué demonios está pasando?
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tiene frente a sí un asunto de vital importancia para el futuro de nuestro país. El tema a discusión es el acuerdo administrativo con el que el Instituto Nacional Electoral pretende regular la sobrerrepresentación en la Cámara de Diputados. Este acuerdo ha desatado una fuerte polémica: mientras que Morena y sus aliados afirman que el INE está abusando de su autoridad para hacer política contra el presidente Andrés Manuel López Obrador, la oposición sostiene que el Instituto simplemente está defendiendo a la Constitución.
Para facilitar la discusión pública del asunto, el magistrado Felipe Fuentes Barrera pidió que se publicará el proyecto de sentencia que su ponencia elaboró y que sus colegas de la Sala Superior del TEPJF tendrán que votar tarde o temprano —aunque, como mi colega Saúl López Noriega explica aquí, no queda muy claro cuándo piensan hacerlo—. El proyecto de Fuentes es de enorme interés, pues su aprobación o rechazo podría determinar si López Obrador cuenta con una mayoría legislativa durante la segunda mitad de su sexenio. Al mismo tiempo, sin embargo, se trata de un documento sumamente técnico y no siempre ameno. Por ello, hemos decidido publicar un breve resumen de sus puntos más importantes, haciendo un esfuerzo por traducir el “abogañol” a la lengua común.
Para entender el proyecto de Fuentes, sin embargo, necesitamos tener una idea del contexto político y jurídico. Así que empecemos por allí.
Ilustración: Víctor Solís
¿Cuál es el problema de fondo?
El problema de fondo es que las últimas tres elecciones legislativas han producido resultados inconstitucionales. Desde 1996 la Constitución establece que la diferencia entre el porcentaje del voto que un partido recibe y el porcentaje de la Cámara de Diputados que dicho partido controla —es decir: la “sobrerrepresentación”— no podrá ser en ningún caso mayor al 8%. Sin embargo, en 2012, 2015 y 2018 los partidos mayoritarios recibieron un número de curules que excedía este límite constitucional.
En los primeros dos casos el beneficiario fue el PRI, el cual tuvo una sobrerrepresentación de 8.2% en 2012 y de 9.7% en 2015. Existen razones para creer que al menos en el segundo caso este resultado no fue un accidente: como explicaré en un reportaje que será publicado en la edición de mayo de esta revista, el PRI descubrió una estrategia electoral que aprovechaba ciertas áreas grises de las leyes que rigen a las coaliciones de partidos para burlar el límite constitucional a la sobrerrepresentación.
A diferencia de Estados Unidos, donde el Congreso se integra únicamente por los candidatos que ganaron la mayoría de los votos en sus distritos, en México tenemos un sistema electoral mixto. En los 300 distritos de mayoría relativa (también llamados uninominales) los candidatos que reciben más votos resultan electos, sin importar si ganaron por mucho o por poco. Pero existen también 200 diputaciones plurinominales (también llamadas de representación proporcional) que son asignadas a los diferentes partidos según el porcentaje del voto que obtuvieron en los distritos de mayoría relativa, sin importar si sus candidatos uninominales resultaron electos o no.
El propósito de este sistema es asegurar que las minorías tengan representación en la Cámara. Así, las reglas están diseñadas para restringir a los partidos que ganan muchos distritos de mayoría relativa: si un partido gana muchas curules uninominales, es más probable que la diferencia entre el porcentaje del voto que obtuvo y el porcentaje de la Cámara que controla exceda al tope establecido por la Constitución. Cuando esto sucede, el INE le deja de asignar curules plurinominales a ese partido y los reparte entre los partidos minoritarios.
La estrategia tramposa que el PRI puso en práctica en 2015 buscaba explotar estas complicadas reglas para obtener más curules de las permitidas por la ley. Al postular a militantes priistas bajo las siglas de los miembros junior de su coalición, el PRI lograba que sus triunfos uninominales no contasen como suyos a la hora de repartir las curules plurinominales. Así, el INE le seguía asignando diputaciones de representación proporcional incluso después de que el número de legisladores priistas —algunos de los cuales se habían “disfrazado” como miembros de otros partidos— excediera el límite de sobrerrepresentación.
La izquierda protestó vehementemente, pero en vano: tanto el INE como el TEPJF aprobaron la distribución de curules plurinominales que le daba al PRI casi dos puntos porcentuales por encima del límite constitucional. En 2018, sin embargo, los papeles se invirtieron: la coalición Juntos Haremos Historia —compuesta por Morena, el PT y el PES— obtuvo un porcentaje de la Cámara que excedía a su porcentaje del voto por 15.7%, casi el doble del límite establecido por la Constitución. Pese a que todo parecía indicar que Morena y sus aliados habían adoptado la misma estrategia por la que habían criticado al PRI, tanto el INE como el TEPJF avalaron los resultados.
¿Qué dice el acuerdo del INE?
Para evitar que las elecciones de 2021 resultaran en otra violación al límite constitucional de sobrerrepresentación, en marzo de este año el INE aprobó un acuerdo que establece un nuevo criterio para determinar la distribución de las curules plurinominales.
Antes, los partidos políticos que se aliaban decidían a qué partido deberían tocarle los triunfos de mayoría relativa de sus candidatos comunes. Así, si el convenio de la coalición decía que el distrito X le tocaba al partido Y, ese triunfo contaba contra al límite de sobrerrepresentación del partido Y, sin importar si el candidato en cuestión fuera en realidad militante del partido Z. Ahora, según el acuerdo del INE, los triunfos de mayoría relativa de las coaliciones contarían contra el límite de sobrerrepresentación del partido con el que el candidato ganador estuviera afiliado en el momento del registro de las candidaturas.
Determinar a qué partido pertenecen los candidatos de coalición, sin embargo, no es cosa sencilla. Para este fin, el acuerdo del INE introduce el concepto de “afiliación efectiva”, que a grandes rasgos contempla tres posibilidades:
• Si un candidato aparece en el padrón de alguno de los partidos de la alianza, su eventual triunfo contará para ese partido, sin importar lo establecido en el convenio de coalición.
• En los casos en los que el candidato no aparezca en ninguno de los padrones de los partidos de la alianza, su victoria contará para el partido señalado en el convenio de coalición, como se hacía antes.
• En los casos en los que el candidato resulte reelecto, su triunfo contará para el grupo parlamentario al que el candidato haya pertenecido en el Congreso.
¿Cuáles son las quejas de los inconformes?
La solución del INE al problema de la sobrerrepresentación no complació a todos. A los pocos días de su aprobación, Morena, el PAN y el Partido Encuentro Solidario —la reencarnación del Partido Encuentro Solidario, que perdió el registro en 2018— impugnaron el acuerdo frente a la Sala Superior del TEPJF. El asunto fue turnado a la ponencia del magistrado Fuentes Barrera, quien publicó el proyecto de sentencia que nos ocupan.
A juicio de Fuentes, las quejas de Morena y el PES eran lo suficientemente similares como para considerarlas juntas. En corto, las objeciones más importantes de estos partidos pueden resumirse así:
• El acuerdo del INE viola los principios de certeza (es decir: que las reglas sean claras y conocidas por todos) y definitividad (es decir: que los actos jurídicos que rigen a cada etapa de las elecciones no puedan revertirse) que deben regir a las elecciones. El INE actuó demasiado tarde: meses después de que los partidos hubieran registrado sus coaliciones y apenas tres días antes del registro de las candidaturas. En otras palabras: el árbitro cambió las reglas una vez iniciado el juego.
• El acuerdo del INE contradice a decisiones tomadas por el propio instituto. En 2015 y 2018 el INE aprobó la distribución de curules plurinominales, lo que implica que no encontró sobrerrepresentación. Dado que las circunstancias no han cambiado radicalmente desde aquellas elecciones, ¿por qué cambiar las reglas ahora? ¿Será acaso que tienen algo contra Morena?
• El INE está excediendo sus atribuciones legales al pretender legislar como si fuera el Congreso. La figura de la “afiliación efectiva” no aparece ni en la Constitución ni en las leyes electorales, lo que implica que el INE está innovando más de lo que debería. La tarea de diseñar mecanismos para evitar la sobrerrepresentación le corresponde a los legisladores, no a consejeros que no fueron electos por el voto popular.
• El acuerdo del INE viola el derecho de los ciudadanos a ser votados y el derecho de los partidos a autoorganizarse. El Instituto no tiene facultades para determinar la identidad partidista de los candidatos, los cuales pueden afiliarse o no afiliarse al partido que quieran y cambiar de afiliación con absoluta libertad. Por su parte, los partidos que se alían tienen derecho a decidir entre ellos a qué partido deberían tocarle los triunfos de mayoría relativa que reciben en común. Así, el acuerdo del INE se entromete en lo que no le incumbe: el funcionamiento interno de los partidos y la vida privada de los candidatos.
Por su parte, las quejas más importantes del PAN pueden resumirse así:
• El acuerdo del INE permite una “transferencia de votos” entre los partidos de la coalición, lo cual está prohibido por la ley electoral. Para efectos de la distribución de las curules plurinominales, los triunfos de mayoría relativa de las coaliciones deberían de contar para el partido que haya obtenido más votos, cosa que es posible saber porque desde 2007 los logos de los partidos aliados aparecen cada uno en su propio recuerdo de la boleta. Si el objetivo es traducir votos en escaños de la manera más directa posible, no tiene caso echar mano de los convenios de coalición ni de la “afiliación efectiva” de los candidatos, sino que hay que atenerse al logo que los electores tachan en la boleta.
• Al hacer del registro de candidatos la fecha de corte para la afiliación efectiva, el INE abre la puerta a “actos de simulación” a través de los cuales los candidatos podrían afiliarse a otros partidos para amañar el proceso. En todo caso, la afiliación debería verificarse con corte a la fecha del convenio de coalición, meses atrás.
¿Qué dice el proyecto de sentencia?
El proyecto de sentencia de Fuentes propone rechazar los argumentos de los inconformes y confirmar la legalidad del acuerdo del INE. El documento responde a las quejas de los partidos de la siguiente manera:
• El acuerdo del INE no viola los principios de certeza y definitividad, pues no modifica los convenios de coalición. El acuerdo no cambia las reglas que rigen a la etapa de preparación de las elecciones, sino que busca solamente establecer un criterio para ajustar la distribución de curules plurinominales a la Constitución, cosa que toma lugar en la etapa posterior al voto.
• El INE sí tiene las atribuciones legales necesarias para poner en práctica el acuerdo. La ley establece que el Instituto es responsable de asignar las diputaciones de representación proporcional. El acuerdo cabe dentro de estas atribuciones, pues no modifica a las reglas, sino que establece un procedimiento para aplicarlas. Por esto, el acuerdo no puede considerarse como un acto legislativo.
• El acuerdo del INE no viola el derecho de los partidos a autoorganizarse. Que el INE verifique la “afiliación efectiva” de los candidatos de coalición para efectos de la asignación de curules de representación proporcional no restringe en modo alguno la libertad de los institutos políticos de postular a candidatos que militen en alguno de sus partidos aliados o que no militen en ningún partido.
• El acuerdo del INE no viola el derecho de los ciudadanos a afiliarse o no afiliarse al partido político que elijan, ni tampoco su derecho a ser votados. Por un lado, el acuerdo no dice nada sobre las reglas que regulan las candidaturas de mayoría relativa: no introduce ningún requisito de militancia para que una persona pueda ser postulada como candidato. Por otro, el acuerdo tampoco introduce nuevos requisitos para que los partidos elaboren sus listas de candidatos plurinominales. Se trata simplemente de la introducción de un criterio para distribuir estas últimas candidaturas.
• El acuerdo del INE no permite la transferencia de votos entre los partidos coaligados. El voto de los ciudadanos sigue contando para el partido que eligen en la boleta tanto para efectos de las elecciones de mayoría relativa como para las de representación proporcional. El acuerdo no convierte los triunfos de mayoría relativa de un partido en triunfos de otro, sino que busca un criterio objetivo para determinar la constitucionalidad de la distribución de las diputaciones plurinominales, que no puede basarse simplemente en los dichos de los partidos.
¿Qué sigue?
La Sala Superior del TEPJF sesiona los miércoles, así que es posible que sus magistrados voten sobre el proyecto de Fuentes tan pronto como esta semana. Por otro lado, existen razones para pensar que algunos magistrados preferirían posponer la discusión lo más posible. No es un secreto que López Obrador y su partido quieren evitar que el acuerdo del INE se ponga en práctica, pues consideran que la verificación de la “afiliación efectiva” de sus candidatos podría restarles curules que necesitan para mantener su mayoría en el Congreso. Así, los magistrados del TEPJF están bajo enorme presión por parte del oficialismo, como lo estuvieron anteriormente cuando el INE intentó infructuosamente regular las conferencias mañaneras del presidente para evitar que éste hiciera campaña desde la máxima tribuna del Estado.
Para que el proyecto de sentencia de Fuentes sea aprobado se necesitan cuatro de siete votos de la Sala Superior. Si los magistrados están dispuestos a antagonizar a Morena para defender la Constitución está por verse.
Nicolás Medina Mora. Ensayista y editor.