Pobreza y violencia estructural
Pantelhó es uno de los municipios con mayor marginación en el estado de Chiapas y del país. Con una población en su mayoría indígena (tzotziles y tzeltales), sus condiciones socioeconómicas reflejan una pobreza sistémica: toda la población vive debajo de la línea de pobreza, y más de la mitad de la pobreza extrema.
Esta región sufre, en este sentido, un severo rezago en el acceso a servicios básicos. Según datos oficiales, el 51.10% de la población padece de un acentuado atraso educativo; el 28.56% no cuenta con acceso a servicios de salud pública; el 89.31% no tiene acceso a seguridad social; el 47.56% habita en viviendas precarias; el 84.91% no tiene servicios básicos en sus hogares; y casi el 17% sufre de inseguridad alimentaria.[1]
A este desolador escenario, hay que sumar otro aspecto: desde hace dos décadas, el grupo criminal conocido como los “Herrera” estableció un control político y fáctico en este poblado. Durante este periodo, esta organización armada impuso un orden paralelo a las reglas públicas, resolviendo la conflictividad social mediante el ejercicio de una violencia no institucional. En 2021, esta estabilidad en la región, fundada en una lógica criminal, fue resquebrajada por el aparecimiento de “El Machete”, un grupo de autodefensa cuyo objetivo consistió en arrebatar a “Los Herrera” el control de este municipio.
La pugna entre estas dos bandas, con la dificultad de que ninguna lograse asumir el pleno control de Pantelhó, desató una espiral de violencia que resultó en asesinatos, extorsiones, amenazas, desplazamientos y desapariciones de personas. Sobra mencionar que esta descomposición sólo es explicable por la inacción -con responsabilidades de alcance internacional- de la administración del exgobernador Rutilio Escandón, que permitió en esta región y en el resto de Chiapas una dinámica de inseguridad e inestabilidad social inédita en la historia reciente de esta entidad.
Este sinuoso devenir de Pantelhó, como era de esperarse, también impactó en sus procesos electorales. En 2024, se intentaron organizar y celebrar elecciones en dos ocasiones en este municipio. La primera, como parte del proceso electoral ordinario, en la que se renovaron la gubernatura y municipios de la entidad; la segunda vez, mediante una elección extraordinaria exprofeso para arreglar la situación política-electoral de esta región. En ambos casos, sin embargo, las correspondientes autoridades concluyeron que no había condiciones adecuadas de seguridad para garantizar siquiera la instalación de casillas, así como el ejercicio libre de la ciudadanía de su derecho al voto.
Así, después de un intricado vaivén institucional, la comisión permanente del Congreso chiapaneco destrabó este enredo, el 30 de septiembre de 2024, mediante un decreto en el que determinó que no iba a convocar a nuevos comicios extraordinarios y, más bien, designaría un concejo municipal para Pantelhó, que ejercería funciones del 1º de octubre de 2024 al 30 de septiembre de 2027.
El proyecto de sentencia
En respuesta, el partido político Encuentro Solidario Chiapas impugnó esta decisión, con el argumento de que vulneraba el derecho al voto de la población, además de cuestionar la temporalidad del nombramiento y la idoneidad de los concejales en cuestión. Inició, entonces, el largo camino propio de la escalinata judicial. El Tribunal Electoral de Chiapas y la Sala Regional de Xalapa del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) confirmaron la validez de este decreto legislativo; de tal manera, que este asunto (SUP-REC-3/2025) llegó eventualmente a la Sala Superior del TEPJF, bajo la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón -cuyo proyecto hizo público el día de ayer y está próximo a resolverse-.
Este proyecto de sentencia, después de una exhaustiva revisión del contexto socioeconómico y de seguridad de Pantelhó, plantea dos cuestiones básicas pero indispensables, y que le permiten a su vez allanar el terreno para ofrecer una propuesta genuinamente novedosa en la discusión constitucional mexicana.
En primer lugar, si el nombramiento del Congreso local del concejo municipal es susceptible de revisión judicial. Y, en segundo, si la designación por tres años de este concejo es una medida proporcional.
Respecto a la primera cuestión, el magistrado Reyes arguye que, si bien en principio se trata de una determinación legislativa, es claro que tiene una consecuencia directa en el derecho de la ciudadanía a elegir a sus autoridades mediante el voto, así como en el derecho de quienes aspiran a participar como candidatos en futuros procesos electorales. Por ello, este aspecto sí es susceptible de revisarse en sede jurisdiccional electoral. En caso contrario, implicaría dejar sin control judicial una decisión que afecta de manera puntual derechos políticos-electorales.
En cuanto a la segunda interrogante, después de que el proyecto determina que sí se puede revisar la designación el concejo municipal, entonces, propone que el periodo de tres años por el cual éste fue designado es desproporcional. Simplemente no es posible, como decidió el Congreso local, dejar de convocar a elecciones hasta el próximo proceso electoral ordinario de 2027. Sería tanto como que el Estado mexicano abandonase su responsabilidad de garante de las condiciones mínimas de seguridad para que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos político-electorales y elegir mediante comicios a sus autoridades municipales. En otras palabras, la prudencia de las autoridades para evitar escalamientos de conflictividad social, en regiones con problemas muy particulares de inseguridad, no debe traducirse en una renuncia del Estado a sus obligaciones primigenias. O peor aún: en una abdicación de su razón de existir.
En este punto, el proyecto hace una distinción medular. Después de un minucioso examen fáctico, concluye que Pantelhó sufrió una omisión estructural por parte del Estado mexicano, bajo el gobierno chiapaneco durante el periodo de 2020 y 2024. Situación que arrastró a esta región a un estado de cosas inconstitucional (volveré a este punto más adelante). No obstante, a partir de información oficial, la propuesta de sentencia también reconoce que, con el cambio de gobierno estatal, este municipio -y el resto del estado de Chiapas- registra ya un cambio positivo en términos de seguridad y pacificación.[2]
Así, considerando los resultados de estos esfuerzos, el magistrado Reyes considera que hay condiciones suficientes para celebrar elecciones en Pantelhó de manera inmediata. Si bien su situación sigue siendo frágil, los datos más recientes indican que este municipio, afortunadamente, ya superó su punto crítico del cierre de sexenio 2018-2024. Y, además, es indudable que parte de un proceso de pacificación exige celebrar un proceso electoral que permita el acceso y distribución del poder en la región de manera civilizada.
No obstante, esta propuesta de sentencia no obvia el enorme daño que dejaron los años propios de la escandalosa omisión gubernamental que padeció. Acabar de recomponer esta región exige entender el estado de cosas inconstitucional que vivió y cuyos saldos aún sobrelleva.
El estado inconstitucional de cosas
El estado de cosas inconstitucional es una doctrina de creación jurisprudencial que surge como respuesta judicial ante la necesidad de reducir el desfase desmedido entre el derecho y la realidad, en particular en contextos donde existe una vulneración masiva y generalizada de derechos fundamentales que afecta a un número significativo de personas.
Esta figura se caracteriza, asimismo, por la presencia de una situación compleja que no puede resolverse mediante órdenes judiciales dirigidas a una única autoridad. Por el contrario, requiere la adopción de medidas estructurales que involucren a distintas autoridades y niveles de gobierno para remediar las fallas sistémicas que generan la vulneración de derechos en cuestión. En este sentido, un estado de cosas inconstitucional puede configurarse cuando se presentan algunos de estos elementos:
- una vulneración sistemática y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas;
- una prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar tales derechos;
- la falta de expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de dichos derechos;
- y la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias autoridades y entidades que exige un conjunto complejo y coordinado de acciones.
La doctrina del estado de cosas inconstitucional tiene su origen y principal desarrollo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia, en particular con la sentencia T-025 de 2004.[3] Decisión relacionada con la situación de la población desplazada por la violencia del conflicto armado interno en Colombia. En este caso emblemático, discutido alrededor del mundo, la Corte no sólo declaró el estado de cosas inconstitucional, sino que además estableció un robusto sistema de seguimiento que incluyó la creación de una sala especial para su supervisión, la emisión de más de ochenta autos de evaluación del cumplimiento y la realización de audiencias públicas para verificar los avances en la protección de los derechos vulnerados.
Así, este proyecto del magistrado Reyes aprovecha este precedente del derecho comparado para ajustarlo de manera adecuada al caso concreto y concluir su proyecto con una fórmula por demás creativa -sin perder la brújula de qué es lo más relevante: la población de Pantelhó-.
En primer lugar, determina las violaciones de derechos políticos-electorales de la legislatura local pasada y, reconociendo los avances del actual gobierno estatal en términos de pacificación y seguridad social, ordena que se celebren comicios de manera inmediata con miras a que los ganadores ocupen los cargos municipales hasta 2027. Y, luego, sin negar el saldo de los últimos de años del gobierno estatal anterior, propone algo inédito: que el TEPJF en su calidad de tribunal constitucional declare por primera vez un estado de cosas inconstitucional y se erija como un punto de encuentro entre diferentes autoridades para establecer una agenda de trabajo con miras a concluir los esfuerzos ya iniciados para concretar la paz en Pantelhó.
De aceptarse este proyecto por la mayoría de los magistrados y magistradas de la Sala Superior del TEPJF, implicaría darle el beneficio de la duda a una vía institucional sin precedentes entre distintas autoridades, pero con un mismo objetivo: pacificar y humanizar una de las regiones más golpeadas del país. Y eso sí es una transformación.
Saúl López Noriega. Profesor e investigador de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública. X: @slopeznoriega
[1] Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2020). Consulta Interactiva de la Medición de Pobreza Municipal https://muncipal-coneval.hub.arcgis.com/
[2] Entre las medidas que ha impulsado el nuevo gobierno estatal, con el apoyo de la federación, enfocadas en atender las causas de la problemática humanitaria y de seguridad de este municipio, destacan el despliegue de cientos de elementos de la Guardia Nacional, el Ejército Mexicano, así como de la Fuerza de Reacción Inmediata Pakal; el aumentó en mil millones de pesos el presupuesto en seguridad para el año 2025 en Chiapas; asimismo, autoridades estatales y federales han trabajado de manera coordinada en este municipio para mediar diferencias entre grupos sociales, además de reactivar servicios básicos de agua y electricidad afectados por la violencia; por otra parte, después de tres años sin actividad escolar regular, cientos de estudiantes por fin regresaron a las aulas de manera segura; también se firmó un pacto de civilidad entre los habitantes del municipio como parte de un esfuerzo de reconciliación y recomposición del tejido social, actuando el gobierno estatal como autoridad pero también como un arbitrio confiable coadyuvante del diálogo, respeto y comunidad; se impulsó un programa social que ofrece apoyos focalizados a mujeres en condiciones vulnerables, etcétera.
[3] Ver: Rodríguez Franco, Diana y Rodríguez Garavito, César, Cortes y cambio social. Cómo la Corte Constitucional transformó el desplazamiento forzado en Colombia, Bogotá, Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, 2010.