Durante la transición a la democracia en México se construyeron instituciones que hoy son sus pilares. Entre otras, la estructura de la administración electoral y, también, la justicia electoral con facultades con capacidad de arbitrar la contienda electoral y proteger los derechos político-electorales -como nunca se había tenido en la historia del país.
Gracias a tales facultades del Tribunal Electoral, la cancha de la participación política se ha emparejado en varios ámbitos sociales. Por ejemplo, las mujeres lograron –a golpe de sentencias– mover la pesada estructura política que les impedía acceder a los cargos de forma paritaria. El camino que trazaron sirvió a su vez para que otros grupos de la sociedad mexicana que habían sido subrepresentados históricamente encontraran una ruta para ejercer plenamente sus derechos político-electorales. Este es el caso de la ciudadanía mexicana en el extranjero.
Para entender la magnitud de la tarea que implica incorporar a la ciudadanía residente en el extranjero en la vida política en México, es necesario considerar su demografía. En 2021 se modificó el artículo 30 constitucional para establecer que se adquiere la nacionalidad por nacimiento cuando se nace en territorio mexicano, con independencia de la nacionalidad de los padres, así como quienes hayan nacido en el extranjero de padres mexicanos, sin importar la forma en que los padres hayan adquirido la su nacionalidad, inclusive si éstos nacieron en el extranjero.
Esto significa que los hijos de mexicanos nacidos en el extranjero también son mexicanos por nacimiento. Esto tiene un impacto clave en el principal fenómeno migratorio de nuestro país; de tal manera que hoy, al menos, 37.2 millones de personas nacidas en los Estados Unidos de origen mexicano debe entenderse como población mexicana migrante. Y, en ese sentido, debemos agregar la población de mexicanos residente en los Estados Unidos a los 127.5 millones de mexicanos residentes en México, lo que nos lleva a hablar de una nación de alrededor 174.7 millones de personas. Que viven en dos países, con conexiones e intercambios de todo tipo, y de esta manera conformando una compleja e intrincada binacionalidad.
A pesar de ello, la participación y representación política de quienes residen en el extranjero ha sido limitada por mecanismos de votación complejos y restrictivos. No obstante, desde que inició el proceso de transición democrática, el voto desde el extranjero ocupó un lugar en el debate público. Y aunque a nivel federal la discusión sobre el voto de este grupo se resolvió hasta 2005, años antes a nivel estatal en Zacatecas se produjo un salto de calidad en el ejercicio de sus derechos políticos.
En Zacatecas, una de las entidades con mayor historia e intensidad migratoria, un destacado empresario migrante, Andrés Bermúdez, conocido como el Rey del Tomate, ganó la elección para la presidencia municipal en Jerez. Sin embargo, dado que su residencia habitual se ubicaba en California, se determinó su inelegibilidad, después de que el resultado de esa elección fuera impugnado. Esto provocó la movilización de organizaciones de migrantes zacatecanos para exigir el reconocimiento de sus derechos de participación política. Para 2003, la constitución local incorporó dos escaños reservados para migrantes en el Congreso de esa entidad. A pesar de no reconocerse el voto a distancia, la ciudadanía zacatecana residente en el extranjero logró contar con representantes.
Luego, la reforma política de 2014 fortaleció el ejercicio del voto extraterritorial, permitiendo que el Instituto Nacional Electoral (INE) contara con un padrón de votantes en el extranjero, ampliando los cargos por los cuales se puede votar para garantizar que las entidades pudieran incorporar mecanismos de votación desde el extranjero en las elecciones locales. Sin embargo, no se establecieron mecanismos de representación en estas reformas a nivel federal.
Fue a nivel estatal en donde se inició una revolución en el ejercicio de los derechos políticos desde el extranjero. Guerrero, en 2015, estableció un escaño reservado para guerrerenses en el extranjero, aunque su elección se postergó hasta 2024. En Ciudad de México, que logró su reconocimiento como entidad federativa, se establecieron las bases para la promulgación de su propia Constitución y, con ello, una ambiciosa reforma electoral en la que se incorporó la figura de la diputación migrante, electa por primera vez en 2021.
A pesar del avance que significó el reconocimiento de los derechos de los migrantes, la primera legislatura del Congreso de Ciudad de México aprobó reformas regresivas impulsadas por el oficialismo. Se derogó la figura de la diputación migrante, con base en un argumento mercantilista del ejercicio de los derechos: su costo era elevado y, por lo tanto, inviable.
Ante esta reforma regresiva, un par de personas chilangas residentes en el extranjero interpusieron juicios de protección de los derechos político-electorales. Aunque el tribunal local determinó que esta no era materia electoral, la Sala Regional Ciudad de México del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), en plenitud de jurisdicción, determinó la reviviscencia de la diputación migrante.
En su empeño por desaparecer esta figura, Morena interpuso un recurso de reconsideración que fue inscrito en el expediente SUP-REC-88/2020. La Sala Superior del TEPJF, al resolver este asunto, sentó las bases de la representación política de los migrantes. Reconoció que la sociedad mexicana, en su multiculturalidad, está compuesta por una diversidad que requiere ser representada y, de esta forma, se garantizó el pleno ejercicio de los derechos político-electorales para la ciudadanía mexicana en el extranjero.
Las bases establecidas por la Sala Superior llevaron a las organizaciones de migrantes a buscar, a través de la justicia electoral, el reconocimiento de sus derechos políticos plenos. En el proceso electoral 2020-2021, se interpusieron recursos ante su exclusión de las medidas de acción afirmativa determinadas para otros grupos subrepresentados y en desventaja.
En la resolución del asunto SUP-RAP-21/2021, nuevamente la justicia electoral dio un salto de calidad en la protección de derechos políticos. Se determinó que los partidos políticos incorporaran candidaturas migrantes en las listas de representación proporcional en los primeros diez lugares, lo que se tradujo en once diputaciones migrantes a nivel federal, para integrar la LXV Legislatura.
En los siguientes años, las discusiones sobre las posibles reformas electorales oscilaron entre evitar acciones afirmativas, pasando por limitar las facultades de la justicia electoral en el estudio de estos temas, hasta su incorporación plena. Ninguna reforma prosperó.
Con el inicio del proceso electoral 2023-2024, recayó en el INE la obligación de establecer medidas afirmativas para garantizar el ejercicio de los derechos de la ciudadanía residente en el extranjero. El INE aprobó el Acuerdo INE/CG527/2023 que dictaba medidas afirmativas complejas y de difícil implementación. Nuevamente, la justicia electoral jugó un papel determinante.
En la resolución del asunto SUP-JDC-338/2023, se estableció que el INE debía implementar acciones afirmativas, al menos, con los mismos criterios que en la elección anterior. Garantizando así para la ciudadanía mexicana residente en el extranjero, no sólo las candidaturas para diputaciones, sino la postulación de candidaturas en los primeros quince lugares de la lista de representación proporcional para el Senado.
El Acuerdo INE/CG625/2023, emitido en acatamiento a esa sentencia, determinó que las candidaturas reservadas para migrantes tendrían que demostrar algún vínculo con la comunidad mexicana en el extranjero y una residencia en el extranjero de al menos seis meses. Si bien no hay un criterio para establecer el tiempo de residencia en otro país para determinar el carácter de migrante de una persona, Naciones Unidas reconoce que una persona que ha residido fuera de su país de origen por un periodo de un año es considerada como migrante internacional.
De acuerdo con la autoridad electoral, se puede reconocer una candidatura migrante cuando esa persona cumpla con una residencia de seis meses en otro país, antes de la celebración de una elección. Por lo que, en lo que interesa para esta elección de 2024, se reconoce la candidatura de migrantes que han residido en el extranjero desde diciembre de 2023 y que puedan demostrar su vínculo con la comunidad, a través de cartas o certificaciones de organizaciones.
Después de lograr grandes avances en la garantía del ejercicio de los derechos de quienes residen en el extranjero, la Sala Superior inició un retroceso en este camino. En el asunto SUP-JDC-617/2023 y acumulados, validó la temporalidad establecida por el INE para determinar que la residencia en el extranjero de seis meses es suficiente para considerar a una persona migrante.
Se continuó en una espiral descendente con respecto al registro de candidaturas migrantes, un ejemplo de esto es la resolución del asunto SUP-JDC-0394/2024, en el que se cuestionó la idoneidad de las postulaciones realizadas por los partidos Morena y Acción Nacional. En este caso, la Sala Superior determinó que las pruebas aportadas por la ciudadanía residente en el extranjero para evidenciar que hubo una suplantación en las candidaturas no eran suficientes.
En ambos casos se cuestionó que las candidaturas presentaran solamente su solicitud de trámite de credencial electoral en la sede consular en diciembre de 2023, además de la presentación de cartas de organizaciones no reconocidas por la comunidad migrante y sin ningún registro oficial en los Estados Unidos. Lo más grave de la resolución consistió en el establecimiento de un “estándar probatorio flexible”, lo que significa en los hechos, que cualquier cosa puede justificar el registro de candidaturas.
Este criterio resulta discriminatorio para la comunidad migrante, pues, en los casos de los pueblos y las comunidades indígenas se ha establecido un mayor rigor que la mera autoadscripción de las personas candidatas. Sin embargo, este rigor se dejó de lado, al resolver que para probar su idoneidad en los asuntos de personas migrantes “vale cualquier cosa”.
En forma paralela, en el caso de la diputación migrante de Ciudad de México, la justicia electoral ratificó la candidatura de Morena, pese a que el aspirante compitió en el proceso interno para ser candidato a la alcaldía en Coyoacán. Al perder esta candidatura se le inscribió como candidato migrante, una especie de premio de consolación.
Así, la justicia electoral, que había sido un camino idóneo de defensa de los derechos políticos de la ciudadanía residente en el extranjero, le cerró sus puertas en este proceso electoral 2024. Los partidos lograron postular candidaturas que solicitaron su credencial para votar en sede diplomática en diciembre de 2023, acreditando así su calidad de migrante; y a quienes entregaron constancias de vinculación de membrete, es decir, de organizaciones no reconocidas por los mismos migrantes; además, postularon como migrantes residentes en el extranjero a quienes retornaron a residir en México, que si bien son migrantes en retorno no son residentes en el extranjero, que es la esencia de las diputaciones y escaños reservados para este grupo de la sociedad mexicana. Los partidos lograron dar la vuelta a la ley.
Con ello se evidencia una falla sistémica en el deber de cuidado y falta de un escrutinio exhaustivo en la postulación de acciones afirmativas destinadas a abordar las condiciones desfavorables que enfrenta la ciudadanía mexicana residente en el extranjero.
Daniel Tacher Contreras. Profesor Investigador de la Universidad Autónoma de Ciudad de México.