Durante décadas, una de las principales exigencias para mantener la integridad de las elecciones ha sido evitar el uso de los programas sociales con fines político-electorales. La relevancia de esta exigencia se debe ala afectación que este tipo de prácticas clientelares genera en la equidad en la contienda, así como en la percepción ciudadana respecto al destino que se les dan a los recursos públicos.
El clientelismo electoral se entiende comúnmente como un método de movilización política basado en el intercambio de bienes, favores, dádivas u otro privilegio a cambio de apoyo político.1 Una de las finalidades del clientelismo es manipular los procesos electorales para privilegiar algún interés político por encima del bien público, por lo que constituye una de las malas prácticas que afectan, de manera directa, la integridad de las elecciones.
Un sistema democrático que respeta la libertad del voto es incompatible con el uso de programas sociales como moneda de cambio de las actividades político-electorales. Por ello, una de las misiones de las autoridades electorales es precisamente mantener la equidad en la contienda, así como defender la autenticidad y la libertad del sufragio ciudadano.
Ilustración: Estelí Meza
El clientelismo y el estándar probatorio
Una característica central para entender el problema que representa el clientelismo para las autoridades electorales es la dificultad de probarla presunta manipulación del voto. Por ello, una de las estrategias que pueden seguir los tribunales electorales para hacer frente a esta problemática consiste enconfigurar un estándar probatorio que permita acreditar las prácticas clientelares a partir de la realización de inferencias derivadas de la evidencia disponible.
La relevancia de flexibilizar el estándar probatorio para la sanción de estas malas prácticas que afectan la integridad de nuestras elecciones radica, sobre todo, en la dificultad de que los denunciantes aporten pruebas o de que la autoridad investigadora recabe evidencias directas para acreditarlas. Esta dificultad vuelve casi imposible sancionar los actos clientelares y con ello se corre el riesgo de que la ciudadanía tenga la percepción de que existe impunidad, de que las instituciones son ambivalentes y de que la ley se aplica de forma selectiva.
El estándar probatorio actual en materia electoral ha tenido su propia evolución en la arena judicial con el objetivo de no ser un mero formalismo jurídico, sino una herramienta efectiva para investigar, sancionar y desincentivar la compra del voto. Esta evolución continua, sumada a la sanción efectiva de las malas prácticas electorales —como el clientelismo electoral— permitiría inhibir este tipo de conductas.
Si la ciudadanía y los posibles infractores de las normas electorales observan un actuar de las autoridades basado en la investigación y sanción efectiva, se podría generar la percepción de un aumento del costo que implicaría realizar prácticas clientelares a la vez que se desincentivaría su ejercicio en el futuro.
Prevención del aventajamiento electoral a través de programas sociales
La situación excepcional que planteó la llegada del covid-19 ha significado la transformación de todas las realidades que compartimos como sociedad. Uno de los cambios más relevantes fue la ampliación de la condición de vulnerabilidad de millones de mexicanos como consecuencia de la enfermedad en sí misma, y de las medidas de confinamiento implementadas para proteger la salud pública.
En este contexto, uno de los principales retos para los tribunales electorales consiste en la complejidad de asegurar procesos electorales íntegros en una época en la que las malas prácticas, como el clientelismo, a través de la oferta de programas sociales, encuentran un terreno fértil.
Frente a un escenario en el que los contagios por covid-19 no disminuyen y en el que la incertidumbre y las condiciones de vulnerabilidad crecen, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de le Federación (TEPJF) debe adoptar una actitud todavía más alerta ante cualquier indicio de movilización, coacción y compra del voto, así como ante el posible condicionamiento de la entrega de programas sociales vinculados con la crisis sanitaria.
Un ejemplo es el criterio que adoptó dicho órgano en el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-62/2021, relativo al presunto empadronamiento con fines electorales de los beneficiarios de programas sociales o gubernamentales vinculados con la pandemia.
Este asunto derivó de una denuncia presentada en contra de un partido político por la realización de supuestos registros de beneficiarios de programas sociales o gubernamentales, como el de vacunación en contra de la enfermedad covid-19, así como por su presunto uso con fines electorales. La Comisión de Quejas y Denuncias del INE (CQyD) emitió las medidas cautelares que le fueron solicitadas como respuesta parcial a la denuncia interpuesta debido a que, a partir de las pruebas recabadas —de entre las que se encontraron diversos videos de los hechos denunciados— se podía presumir la realización de las conductas controvertidas.
Si bien el dictado de medidas cautelares no implica un pronunciamiento final respecto a si se acreditaron o no las infracciones, su función es que los actos denunciados dejen de cometerse durante el periodo en el cual la autoridad administrativa define si pueden probarse o no.
Esta decisión de la CQyD fue impugnada ante la Sala Superior del TEPJF. Dicho órgano judicial confirmó que la emisión de las medidas cautelares estuvo justificada, ya que, a partir de un análisis preliminar, se advirtió lo siguiente:
1) la existencia de una campaña de salud relacionada con la vacunación en contra del covid-19 que se extendería hasta una vez controlada la enfermedad;
2) indicios razonables de vinculación entre el partido denunciado y los programas y acciones gubernamentales presuntamente ofertados; y
3) ciertas conductas que podrían generar confusión, además de un impacto negativo en la formación de una opinión ciudadana consciente e informada.
La Sala Superior señaló que la decisión de confirmar las medidas cautelares bajo la modalidad de tutela preventiva se basó en que una de sus finalidades es anticipar un daño inminente, como lo sería una influencia indebida en las preferencias del electorado, a través de conductas que podrían configurar actos clientelares.
Para poder alcanzar esta finalidad, es necesario que la aplicación de las medidas cautelares se realice con base en una valoración preliminar del material probatorio, para lo cual se utiliza un estándar atenuado. Este último tipo de estándar no exige que los hechos denunciados estén plenamente probados, sino que busca indicios razonables, evidencias o una situación fáctica existente que permitan presumir que un hecho pudo ser realizado por primera vez, repetirse o continuarse en caso de prolongarse en el tiempo.
Aunque en este caso el estándar probatorio aplicado se delimita al estudio y la confirmación de medidas cautelares en su modalidad de tutela preventiva, también pone sobre la mesa la posibilidad de hacer inferencias razonables a partir de la evidencia recabada para estudiarlos actos clientelares, particularmente, la coacción al electorado con la oferta de programas sociales.
En este sentido, no solamente sería importante establecer un estándar probatorio menos estricto ante la dificultad de comprobar este tipo de malas prácticas electorales, sino que también es esencial que después de su establecimiento y evolución, dicho estándar sea aplicado de forma coherente en los casos futuros.
Reflexiones finales
Una de las maneras de estudiar el clientelismo electoral, es considerarlo como un problema de oferta y demanda. Por el lado de la oferta, el clientelismo depende de la existencia de condiciones institucionales que lo propicien, así como de una percepción general que lo legitime y lo haga parecer una estrategia política admisible. Por el lado de la demanda, el clientelismo depende del contexto que haga a las personas más o menos proclives a aceptar el intercambio clientelar.2
De cara a estas condiciones, el desarrollo de un diseño institucional basado en normas y lineamientos objetivos limita la eficacia delas malas prácticas que afectan nuestra democracia. Es decir, cuando las autoridades electorales crean e implementan criterios y metodologías que permiten la investigación y la debida sanción de quienes quieren aprovechar la situación de vulnerabilidad de los beneficiarios de los programas sociales, es posible aumentar la percepción del costo que tiene la comisión de los actos clientelares. En consecuencia, este cambio de percepción podría disuadir a los posibles infractores de cometer tales faltas.
La búsqueda por parte de las autoridades de un diseño institucional electoral que procure la integridad de las elecciones permitirá fortalecer la democracia, mediante la creación de un círculo virtuoso en conjunto con los actores políticos y la ciudadanía. El combate al uso político de los programas sociales durante la contingencia sanitaria contribuye con este objetivo al procurar la equidad enla contienda y promover un funcionamiento adecuado de los procesos electorales. Esto a su vez incrementa la confianza de la ciudadanía en las autoridades electorales y, por tanto, fortalece la legitimidad del proceso electoral y de sus resultados.
María Paula Acosta Vázquez. Asesora en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Claudia Elvira López Ramos. Secretaria de apoyo de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
1 Simpser Mondlak, A. (2017). “Clientelismo electoral, coacción y compra del voto en México.” En Ugalde, L. C.; y Hernández, S. (Coords.), Fortalezas y debilidades del sistema electoral mexicano. Perspectiva federal y local , Integralia y TEPJF, México, 2017, pp. 312-330.
2 Romero, J. J. “Clientelismo, patronazgo y justicia electoral en México: una lectura institucionalista.” En Gómez Álvarez, D. (Ed.), Candados y contrapesos: la protección de los programas, políticas y derechos sociales en México y América Latina, ITESO, México, 2009, pp. 207-232.