Las personas interpretamos la democracia de diferentes maneras. La comprensión de este concepto se puede dividir en dos posturas que se enfrentan; es decir, hay quienes entienden la democracia como una serie de procedimientos que permiten tomar decisiones en una sociedad y quienes la entienden por los resultados que ofrece. Los que sostienen la primera postura tienen, así, una visión minimalista, enfocada en los procesos con los que debe contar este sistema, esto es, en elecciones competitivas en las que las personas votan libremente y gozan de libertades como las de expresión y asociación. Los que mantienen la segunda postura cuentan con una visión maximalista de la democracia, puesto que la reconocen como un sistema que lleva a resultados deseables, como son mejores condiciones económicas o una mayor igualdad social.1
Para quienes sostienen la primera visión, el concepto de integridad electoral es de gran utilidad, al estudiar la calidad de las elecciones en el mundo, pues permite una perspectiva política y académica enfocada. Este enfoque minimalista parte del reconocimiento de que, a pesar de la expansión de la democracia en el mundo durante las últimas décadas, persisten las malas prácticas en sus diversas etapas que limitan el voto y erosionan su legitimidad. En consecuencia, la calidad de las elecciones depende del comportamiento de todos los actores —miembros de partidos, funcionarios públicos y autoridades electorales— durante todas las etapas del ciclo electoral.
Si bien el enfoque de integridad parte de una noción minimalista, al colocar el voto ciudadano en el centro, nos permite advertir las faltas que vulneran a la democracia con el fin de fortalecer su calidad y la legitimidad de sus gobiernos, por lo que exige el análisis de todas las partes del ciclo electoral. Es decir, a pesar de ser una visión minimalista de la democracia, tiene alcances maximalistas. Bajo este enfoque, se puede observar la relevancia del papel que juegan instituciones como el Instituto Nacional Electoral (INE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en la protección de las elecciones, de manera que sean limpias y justas. El primero, por ser el encargado de la administración de los comicios, pues tiene que velar por que exista un piso parejo de competencia para las diversas opciones políticas. El segundo, porque debe vigilar el cumplimiento del Estado de derecho en los procesos electorales, así como la defensa de los derechos políticos y electorales de las personas, además de su restitución cuando son vulnerados.
Estas autoridades, a través de sus decisiones, tienen influencia directa en la integridad de las elecciones, por lo que —para garantizarla— hay que tomar como punto de partida la manera en que se integran. Por ello, se vuelve crucial vigilar que en los procesos de selección se presenten perfiles profesionales, autónomos e independientes. Es por esto que, para velar por estas garantías en su interior, se preveen distintos mecanismos y características a cumplir a lo largo de los procesos de designación.
La renovación de las consejerías del INE
A finales del año pasado, la Sala Superior estudió un asunto relacionado con la renovación de las consejerías del INE, en el que se decidió revocar el acuerdo emitido por la Cámara de Diputados para regular el procedimiento de designación de las cuatro consejerías que quedarán vacantes este año 2023, —tres consejerías electorales, además de la presidencia del órgano—. En este acuerdo también se emitió la convocatoria para dar inicio al procedimiento y recibir las solicitudes de quienes aspiran a las vacantes, además de que se definieron las etapas del procedimiento y las fechas límite de éste.
A partir de la convocatoria, el proceso incluye la instalación de un Comité Técnico de Evaluación (CTE) como órgano para coadyuvar a la Junta de Coordinación Política (Jucopo) de la Cámara de Diputados durante el proceso de selección.
El procedimiento sí importa
En el caso analizado por la Sala Superior, dos ciudadanas que se denominaron como aspirantes a participar por el cargo de consejeras electorales impugnaron el acuerdo de la Jucopo.2 En la demanda, sostuvieron los siguientes argumentos, basados en tres temáticas:
- la distinción en la convocatoria para la renovación de las consejerías electorales y la consejería que presidirá el órgano;
- la paridad de género a lo largo del proceso; así como
- las etapas y procedimientos que deben seguir el CTE y la Jucopo.
En ese sentido, señalaron que debe hacerse una distinción en la convocatoria para los dos tipos de vacantes, es decir para el cargo de consejero(a) presidente y para el de integrante del Consejo General del INE. Al respecto, advirtieron que se debía presentar una lista específica de cinco candidaturas para la consejería de la presidencia, distinta a las tres listas de aspirantes para los cargos de las tres consejerías electorales.
Respecto a la paridad de género, las actoras observaron que, a pesar de que en el acuerdo se establece que el CTE debe aplicar este principio durante todas las etapas del proceso, sugirieron que se especificara, es decir 2 vacantes destinadas a hombres y 1 para mujeres, ya que en la actual integración hay un mayor número de consejeras (4 mujeres y 3 hombres). En el caso de la vacante para la consejería de la presidencia, consideraron que, al ser un cargo unipersonal, debía ser una competencia mixta, para presentar a 3 candidaturas de un género y a 2 del otro.
De igual manera, observaron que en el acuerdo se establecen aspectos del proceso que son contrarios a lo establecido en el artículo 41 constitucional, tales como:
- que el CTE entregue a la Jucopo una lista de quienes cumplen con los requisitos formales y después otra de las personas mejor evaluadas; y
- que el procedimiento para que la Jucopo le entregue al pleno de la Cámara de Diputados la propuesta de las candidaturas por las cuales votará, no está determinado.
La Sala Superior encontró que las actoras tenían razón, por lo que revocó la convocatoria.
En primer lugar, la Sala coincidió con que, en la convocatoria, se debe distinguir entre los dos tipos de cargo que se elegirán, es decir entre la consejería que ocupará la presidencia y las tres consejerías electorales restantes. En consecuencia, el Comité deberá presentar una quinteta para la presidencia y tres quintetas para las consejerías.
En segundo lugar, la Sala estableció que en el acuerdo se deben especificar los mecanismos puntuales de paridad que serán implementados para la conformación de las quintetas, con el objetivo de garantizar la integración paritaria del Consejo General del INE.
Finalmente, respecto del proceso, se determinó que el acuerdo establecía una intervención inconstitucional de la Jucopo, al dictar que el CTE debía entregar dos informes, uno con respecto al cumplimiento de los requisitos de los integrantes y otro con el listado de las personas mejor evaluadas. Esta situación es contraria al artículo 41 constitucional, en el que se establece que el CTE sólo está obligado a entregar un solo informe con los perfiles mejor evaluados. Además, se señaló que el CTE debe dar a conocer las listas de los aspirantes que avancen a cada etapa, para lo cual la Cámara de Diputados deberá abrir un micrositio en el que publique los avances del procedimiento. Finalmente, la Sala decidió que, para la presentación que hará la Jucopo a la Cámara de Diputados con respecto a los perfiles que deberán seleccionar, se incluyan dos cédulas de votación distintas, una para la presidencia y otra para el resto de las consejerías.
Reflexiones finales
Si bien este caso versa únicamente sobre el estudio de la primera parte de la renovación de las consejerías, es un asunto que nos permite destacar la relevancia de la incorporación de un enfoque de integridad electoral en el análisis de las prácticas institucionales y en el propio actuar de nuestras instituciones.
La revisión del acuerdo que llevaron a cabo las participantes en este proceso posibilitó el cambio en las condiciones de la competencia, de manera que haya un mayor apego al marco constitucional y a los principios que se buscan. Así, se tutela —a todo lo largo del proceso—, aspectos tan importantes como la certeza respecto de las reglas que garantizan la paridad de género en la integración del órgano, además de la transparencia que debe prevalecer en un tema de interés público.
Analizar este caso bajo un enfoque de integridad electoral nos permite reconocer la relevancia que juegan todos los actores de la sociedad en nuestra democracia. Este enfoque nos recuerda que:
- quienes contienden por estos cargos tienen recursos judiciales efectivos para hacer valer sus derechos políticos y electorales;
- que las autoridades y los representantes de los ciudadanos tenemos la obligación de vigilar la totalidad de este tipo de procesos, garantizando los principios democráticos que deben prevalecer en ellos; y
- que existe un beneficio de este vaivén entre la ciudadanía participativa y las autoridades, del cual nos beneficiamos todos como integrantes de una democracia.
En democracia, el todo es más que la suma de sus partes. Esto quiere decir que, al ir sumando las partes de un proceso, surgen nuevos elementos que no se perciben al hacer un análisis por separado de cada una de ellas. Esto, precisamente, es lo que el enfoque de integridad electoral nos permite dilucidar, cuando se aplica a casos como éste. La observación ciudadana, la revisión judicial y la labor legislativa son fines en sí mismos, pero, aún más importante, son el camino para consolidar la legitimidad de nuestra democracia y de las autoridades que emanan de ella, con lo cual se vuelve más fácil lograr aquellos cambios sociales sustantivos que tanto se anhelan como fin último de la democracia.
Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El autor agradece la colaboración de María Paula Acosta Vázquez y Celeste García Ramírez en la elaboración del artículo.
1 Baviskar, S., y Malone, M. F. T. “What Democracy Means to Citizens —and Why It Matters.” Revista Europea de Estudios Latinoamericanos y del Caribe, 76, 2004, pp. 3-6.