Diversos especialistas han comentado que las recientes modificaciones a la Ley de amparo resultan claramente inconstitucionales. Mientras algunos se han centrado en afirmar que la reforma al artículo 129 de esta ley implica una clara regresión en materia de derechos humanos por impedirle a los jueces conceder suspensiones cuando se afecte el interés social.1 Otros, por su parte, han sostenido que la posibilidad de otorgar suspensiones contra normas con efectos generales surgió gracias a la reforma constitucional en derechos humanos del 2011 y a las modulaciones que la Suprema Corte ha efectuado sobre el principio de relatividad, de modo que la recién incorporada prohibición para hacerlo así también resulta contraria al texto fundamental. Como explico enseguida, si bien la primera de las críticas es enteramente acertada,2 la segunda en realidad carece de cualquier sustento dogmático y, por ende, en este espacio ofrezco las razones que demuestran que actualmente la Constitución no autoriza el otorgamiento de este tipo de suspensiones.
¿La Constitución permite el otorgamiento de suspensiones contra normas con efectos generales?
En relación con la adición del nuevo párrafo al artículo 148 de la Ley de amparo, a fin de que en el juicio de amparo indirecto no proceda conceder suspensiones contra normas con efectos generales,3 diversas opiniones formuladas por especialistas sugieren básicamente que se trata de la mayor afrenta al juicio de amparo desde la propuesta radical de Álvaro Obregón de 1922.4 Sin embargo, antes de calificar a la reforma de regresiva y autoritaria5 es indispensable cuestionar si la Constitución realmente permite este tipo de suspensiones.
Modulación del principio de relatividad
Algunos académicos y litigantes sugieren, en este sentido, que la suspensión contra normas con efectos generales actualmente es posible porque “en los últimos años la Suprema Corte ha modulado el principio de relatividad del amparo, pero dentro del marco de las reformas constitucionales de junio de 2011”.6 Sin embargo, como en la gran mayoría de los precedentes en los que se ha modulado este principio se reclamó algún acto que afectaba ciertos derechos difusos o colectivos, afirmar esto sin mayor distinción es un error. En este tipo de asuntos ha sido posible la adopción de medidas de reparación como la asignación de recursos para escuelas públicas, hospitales o incluso el cese de obras que provocaban daños ambientales en una comunidad determinada, pero esto técnicamente no implica que se haya otorgado un amparo con “efectos generales”.
Este error es una consecuencia directa del uso indiscriminado de la distinción de los efectos generales y particulares de las sentencias estimatorias. De hecho, se trata del mismo problema que surgió en la sesión del 18 de mayo de 2023 del Pleno de la Suprema Corte al analizar la controversia constitucional 217/2021. En aquella ocasión, algunos integrantes del pleno de la Suprema Corte solicitaban que los efectos de la invalidez de un acto administrativo fueran sólo inter-partes. En realidad, dicha petición carecía de todo sustento dogmático, dado que la distinción de los efectos generales y particulares únicamente tiene sentido tratándose de la impugnación de normas generales. Por el contrario, si la materia de impugnación son meramente actos, su invalidez es directa e inmediata, de modo que dicha distinción pierde toda utilidad al no coexistir simultáneamente diferentes ámbitos de aplicación.
En este sentido, del hecho de que la Corte haya admitido que los efectos de ciertos amparos contra actos no se puedan limitar sólo al beneficio del quejoso, no se sigue que entonces se pueda declarar en amparo la invalidez de una norma general con efectos generales. Como no se trata de una situación jurídica equiparable, no es posible argumentar sin mayores distinciones que este tipo de suspensiones son posibles sólo porque la Suprema Corte ya ha modulado el principio de relatividad.
Dicho de otro modo, es incorrecto pretender que las modulaciones que la Suprema Corte ha efectuado sobre el principio de relatividad en amparos contra actos sean aplicables para amparos contra normas generales.
¿Efectos generales a raíz de la reforma constitucional de 2011?
Otros especialistas han comentado que a través de esta reforma el legislador “está limitando el concepto de derechos en la Constitución y lo está regresando a un concepto previo al paradigmático cambio de la inclusión de derechos humanos que son reconocidos por el texto constitucional con la reforma de 6 y 10 de junio de 2011 a sus artículos 1º y 103” y que “la reforma aprobada […] claramente tiene una naturaleza regresiva y pretende reducir el juicio de amparo al juicio que era antes de las trascendentales reformas de derechos y de la Ley de amparo”.7 Contra los que sostienen este punto, vale señalar que en realidad no existe ningún sustento dogmático que permita anclar la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 con la presunta atribución que tienen los jueces de amparo de suspender normas con efectos generales.
En primer lugar, sostener que esa reforma permitió suspensiones de esta índole ignora que la redacción vigente del artículo 107, fracción II, de la Constitución dispone tajantemente que la sentencia que se dicte en el juicio de amparo sólo se ocupará del quejoso que lo promovió.8 De este modo, no puede sostenerse que era intención del poder reformador de 2011 convertir al juicio de amparo en una instancia para expulsar normas jurídicas con efectos erga omnes si aquél expresamente dispuso lo contrario.
En segundo lugar, a través de esa misma reforma de 2011 se introdujo en el texto constitucional la declaratoria general de inconstitucionalidad precisamente para que las normas que fueran declaradas inconstitucionales en juicios de amparo pudieran ser expulsadas del ordenamiento jurídico. Si fuera cierto que las sentencias emitidas por los jueces de distrito pudieran alcanzar efectos generales, ¿para qué sería necesario que ocho ministros tuvieran que aprobar una declaratoria creada expresamente para ello, si de cualquier modo la decisión primigenia en amparo supuestamente ya podía tener ese alcance?
En tercer lugar, si fuera cierto que las sentencias de amparo pudieran tener este alcance, resultaría bastante ilógico que se hayan mantenido las acciones de inconstitucionalidad, cuyo beneficio principal descansa justamente en la expulsión de normas con efectos generales.9 ¿Qué utilidad tendría que el poder reformador haya establecido legitimación activa limitada en acciones de inconstitucionalidad si los mismos beneficios que ofrece ese medio de control es posible obtenerlos a través de cualquier amparo que promueva cualquier persona con interés para ello? Peor aún, ¿qué sentido tendría establecer el requisito de mayoría calificada de ocho votos que se encuentra dirigido a la Suprema Corte para limitar su poder de invalidez de normas con efectos generales si la decisión en solitario de un sólo juez de distrito pudiera lograr la misma invalidez erga omnes?
Nótese incluso la ironía de sugerir que “las opciones de defensa que tenemos ante este atropello son, primero, la acción de inconstitucionalidad…”10 para defender la atribución de los jueces de amparo para suspender normas con efectos generales en lugar de utilizar esa misma vía para ello. Máxime que ésta última sí cuenta con un incidente de suspensión previsto en ley.
En cuarto lugar, quienes critican esta reforma señalan que resulta problemático que sólo sea posible proteger a las personas que controvierten una norma en amparo, a pesar de que la impugnen aduciendo un interés legítimo. Sin embargo, soslayan que este problema no es exclusivo del amparo ni es generado por la reforma en comento. Por ejemplo, aunque recientemente se incorporó a la Constitución la posibilidad de plantear violaciones a derechos humanos en controversia constitucional, en realidad lo que determina el tipo de efectos que tendrá la sentencia que la Suprema Corte emita al resolver estos asuntos no es el interés legítimo del ente que acude a la controversia ni mucho menos sus planteamientos de fondo, sino enteramente su posición en el sistema jurídico.11
Por más planteamientos de derechos humanos que hiciera valer cualquier municipio del país en vía de controversia constitucional en favor de los derechos difusos o colectivos de su población, esa sentencia jamás tendría la posibilidad de adquirir efectos generales. Esto demuestra que la Constitución jamás ha anclado el propio interés legítimo o la posibilidad de plantear violaciones a derechos humanos con la posibilidad de invalidar normas con efectos generales.
Por lo tanto, argumentar que este tipo de efectos son factibles en amparo gracias a la reforma constitucional de 2011 refleja tan sólo una lectura parcial de dicha reforma. Que el poder reformador (i) expresamente haya dispuesto lo contrario en el artículo 107, fracción II; (ii) haya creado en la misma reforma de 2011 una figura para generalizar los efectos particulares del amparo mediante el voto de ocho ministros; (iii) haya mantenido a las acciones de inconstitucionalidad con competencia exclusiva de la Suprema Corte para declarar la invalidez de normas generales erga omnes y; (iv) posteriormente, haya mantenido los efectos inter-partes en controversia constitucional, a pesar de haber admitido expresamente planteamientos de derechos humanos vía interés legítimo, demuestra que ni la reforma de derechos humanos de 2011 ni la mera existencia de interés legítimo implica que los jueces de amparo tengan la atribución de declarar la invalidez de normas con efectos generales ni por ende de suspenderlas con esos alcances.
El siguiente ejemplo ayuda a entender cómo opera la reforma que pretende contrarrestar la suspensión contra normas con efectos generales. Veamos. Aunque en el 2021 se reformó la Ley de Hidrocarburos para eliminar una atribución de la Comisión Reguladora de Energía para regular el mercado de ventas de los hidrocarburos, algunos jueces de distrito consideraron que esta medida legislativa violaba la competencia y libre concurrencia por favorecer a Pemex. A pesar de que el marco constitucional no les permite ejercer mayores atribuciones que las que tienen siete ministros de la Suprema Corte,12 ante un caso en concreto suspendieron tales disposiciones en favor de todos los participantes en el mercado, con independencia de que hayan acudido o no al amparo, por estimar que repercutían en el mercado de los hidrocarburos en su totalidad.
Probablemente con las mejores intenciones se terminó por suplir la voluntad de los participantes que decidieron no acudir al amparo y para evitar serias distorsiones en el mercado se estiró demasiado una vía procesal. De tal suerte que, para evitarse una responsabilidad ajena, dado que la aprobación de una ley inconstitucional de ningún modo puede endosársele al Poder Judicial, se terminó por inobservar una propia.
De este modo, no puede afirmarse que el legislador ordinario con la mencionada reforma haya generado las violaciones alegadas por algunos especialistas. Las razones expuestas en los párrafos anteriores dan cuenta que se trata de una reforma legal que es acorde con la estructura fundamental del juicio de amparo.
Rafael de León del Ángel. Profesor de filosofía del derecho en el Instituto de Estudios Superiores de Tamaulipas.
1 Véase “La reforma a la suspensión del amparo: una afrenta a los derechos”, El Juego de la Suprema Corte, Nexos, México, 24 de abril de 2024, disponible en: La reforma a la suspensión del amparo: una afrenta a los derechos – El Juego de la Suprema Corte – Blog de la revista Nexos.
2 Resulta importante precisar que desde antes de la reforma la afectación al interés social ya provocaba que la suspensión fuera improcedente. Sin embargo, antes también se establecía la posibilidad de concederla excepcionalmente si y sólo si la decisión de negarla causaba un mayor perjuicio al interés social que la provocada con su otorgamiento. Esta posibilidad fue eliminada con la reforma, de modo que lo que antes era sólo una regla en términos generales fue sustituida por una que ya no admite matices ni excepciones. Y debido a que las reglas que suelen interferir en términos absolutos con el ejercicio de algún derecho rara vez logran sortear un examen de constitucionalidad, creo que puede haber un consenso generalizado sobre los problemas de índole constitucional que esta modificación genera.
3 Consúltese para mayor claridad la iniciativa presentada por el senador Ricardo Monreal, disponible en: Ini_Morena_Sen_Ricardo_Monreal_Ley_de_Amparo_Act-03042024.pdf (senado.gob.mx).
4 Véase, en este sentido, “Las iniciativas “radicales” de reformas a la Constitución en torno al amparo directo durante el siglo XX: entre la convivencia política y el rezago de la justicia”, en El amparo directo en México. Origen, evolución y desafíos, UNAM, México, septiembre de 2021, disponible en: 12.pdf (unam.mx).
5 Consúltese “La suspensión en el juicio de amparo. Explicación para personas no abogadas sobre la reforma de Morena a la Ley de Amparo”, Animal Político, México, 23 de abril de 2024, disponible en: La suspensión en el juicio de amparo. Explicación para personas no abogadas sobre la reforma de Morena a la Ley de Amparo (animalpolitico.com).
6 Véase supra párr. 1.
7 Véase, por ejemplo, “El ataque del legislador a la suspensión del juicio de amparo”, El Juego de la Suprema Corte, Nexos, México, 19 de abril de 2024, disponible en: El ataque del legislador a la suspensión del juicio de amparo – El Juego de la Suprema Corte – Blog de la revista Nexos.
8 Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
[…]
II. Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda.
[…]
9 Nótese la evidente contradicción axiológica consistente en que cualquier juez de distrito tendría, de acuerdo con tales opiniones, mayores atribuciones de las que tienen siete integrantes del Tribunal Pleno de la Suprema Corte.
10 Véase supra nota 6.
11 Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
[…]
Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de las entidades federativas, de los Municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por la Federación; de los Municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por las entidades federativas, o en los casos a que se refieren los incisos c), h), k) y l) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiere sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.
En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.
En las controversias previstas en esta fracción únicamente podrán hacerse valer violaciones a esta Constitución, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.
12 Con esta afirmación no se pretende negar que la propia SCJN ha decidido otorgar amparos contra normas con efectos generales. Véanse, por ejemplo, los amparos en revisión 164/2023 (Ley de la Industria Eléctrica) y 170/2023 (Ley de Hidrocarburos). Sin embargo, aun suponiendo sin conceder que sólo los asuntos sobremanera excepcionales justificaran obrar en ese sentido, tal proceder aun sería posible a través de un ejercicio de derrotabilidad, dado que no sería adecuado declarar la invalidez de un precepto que finalmente es perfectamente aplicable para la inmensa mayoría de los asuntos.