Estrategias de defensa contra la extinción de los fideicomisos del Poder Judicial de la Federación

El 27 de octubre de 2023, en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación se publicó el “Decreto por el que se adiciona un segundo párrafo al artículo 224 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación”. Este párrafo adicionado prevé que en el ámbito del PJF, no podrán ser creados, ni mantenerse en operación otros fondos o fideicomisos adicionales al mencionado en el propio artículo. El artículo 224, en su primer párrafo, se refiere al Fondo de Apoyo a la Administración de Justicia que tiene como finalidades esenciales, la adquisición, construcción y remodelación de bienes inmuebles sedes de órganos jurisdiccionales; la compra, renta, reparación y manutención del mobiliario y equipo necesarios para la operación de los órganos jurisdiccionales; y, la capacitación profesional del personal del PJF.

En los artículos transitorios de esta reforma se ordena “la extinción” del resto de fideicomisos en los que el PJF sea fideicomitente, lo que implica dar por terminados los mandatos y obligaciones contenidos en ellos, para lo que se fija un plazo máximo de 120 días hábiles posteriores a la entrada en vigor de la reforma (artículo segundo transitorio).

Si bien se precisa que las obligaciones derivadas de dichos fideicomisos deben ser atendidas con los recursos de estos, también se indica que los recursos remanentes deberán ser enterados (en términos del artículo 12 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria¹), por conducto de las unidades administrativas con funciones de tesorería en los órganos del PJF, a la Tesorería de la Federación al término del plazo indicado (artículos tercero y cuarto transitorios).

Una vez enterados estos recursos, la Tesorería de la Federación los concentrará por concepto de aprovechamientos y serán destinados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para el cumplimiento de los programas del Plan Nacional de Desarrollo (artículo quinto transitorio).

Además, en un pretendido cumplimiento de los principios de transparencia y rendición de cuentas, se ordena al PJF que, en un plazo de 7 días hábiles, publique un informe individual, desagregado y pormenorizado por cada instrumento extinto, en el que indique los montos enterados a la Tesorería de la Federación, esto a partir del día siguiente al que se realice el entero (artículo quinto transitorio).

De lo explicado se puede advertir que esta reforma implica una clara intromisión del Poder Legislativo de la Unión hacia el PJF, lo que genera una serie de violaciones, entre ellas, al principio de división de poderes al transgredir de manera directa la autonomía e independencia del PJF; a las garantías institucionales del PJF y de sus integrantes; a los derechos de los trabajadores del PJF; a los derechos adquiridos de los servidores públicos del PJF ya jubilados y pensionados beneficiarios de los fideicomisos de pensión complementaria; a los juzgadores del PJF beneficiarios del fideicomiso de apoyo para el mantenimiento de casa habitación de magistrados y jueces; a los servidores del PJF beneficiarios de los fideicomisos de apoyo médico complementario, etc.

El punto medular entonces es determinar una estrategia integral de defensa a implementar ya que la única vía de control con la que, en todo caso, se podría alcanzar una protección con efectos generales sería la acción de inconstitucionalidad, sin embargo, este medio de control presenta varios inconvenientes:

1. En primer lugar, la fracción II del artículo 105 constitucional contempla un catálogo limitado de órganos legitimados para promover dicha vía de control, situación que dejaría al PJF a expensas de la promoción de esta vía a cargo de alguno de esos órganos legitimados. De hecho, en el caso, únicamente podría ser la minoría parlamentaria constituida por el 33% de los diputados o de los senadores integrantes de dichas cámaras. El resto de entes legitimados para promover esta vía de control, o no tienen una legitimación idónea para ello como los partidos políticos, el INAI, el 33% de los integrantes de los órganos legislativos estatales o la FGR ya que su legitimación es acotada a cierto tipo de leyes, o es evidente que no promoverán la acción de inconstitucionalidad dado su interés en que la norma impugnada siga vigente, como es el caso del Poder Ejecutivo Federal por conducto de su consejero jurídico o de la Comisión Nacional de Derechos Humanos por la clara subordinación que ha demostrado hacia el titular del Poder Ejecutivo Federal.

2. El segundo inconveniente que se podría presentar es que en el turno del asunto le toque fungir como instructor o instructora del procedimiento a algún ministro o ministra “afín” a los intereses del gobierno en turno, caso en el que si bien, de reunirse los requisitos de procedencia de la acción de inconstitucionalidad parecería difícil su desechamiento inicial, si complicaría la instrucción del expediente, desde la imposibilidad de alcanzar una suspensión con efectos generales para que la norma impugnada no surta sus efectos y no se aplique, hasta la posibilidad de que el proyecto de sentencia tarde en elaborarse y presentarse para su resolución. En este último caso, y de no haberse concedido la suspensión de la norma impugnada con efectos generales, sería inevitable que, en el plazo de 120 días hábiles posteriores a la entrada en vigor de la reforma, los fideicomisos se extingan y se den por terminados, con la consecuente obligación de enterar los recursos remanentes a la Tesorería de la Federación para que sean aplicados al cumplimiento de los programas del Plan Nacional de Desarrollo.

De hecho, incluso, si el asunto se le turna a algún ministro cuyo criterio sea que no procede conceder la suspensión cuando se impugnen normas generales, se presentaría el mismo problema, y no debe perderse de vista que esto ya sucedió en otro caso, aquél en el que se impugnó el decreto por el que se ordenó la extinción y terminación de 109 fideicomisos públicos, impugnación que se hizo tanto en la vía de acción de inconstitucionalidad como en la de controversia constitucional. Sin embargo, al no haberse concedido la suspensión de estos procedimientos de extinción, los fideicomisos quedaron sin fondos al haberse ejecutado su procedimiento de extinción y terminación (acción de inconstitucionalidad 303/2020 y controversias constitucionales 188, 191, 192, 193 y 194 todas de 2020).

3. El tercer inconveniente se presentaría si no se alcanza la votación calificada de 8 votos de los ministros integrantes de la Suprema Corte para lograr la declaratoria de invalidez de la norma impugnada, esto aun en el mejor de los escenarios, aquél en el que, aun cuando por turno le correspondiera conocer de la acción de inconstitucionalidad a una ministra o ministro instructores que admitan la vía de control, que suspendan la aplicación de la norma impugnada y que presenten a la  pleno de ministros un proyecto en el que propongan la invalidez de la norma impugnada.

Conforme a lo anterior, parece que se actualizan al menos estos inconvenientes y, en este sentido, el escenario no se ve alentador, además de que la promoción de esta vía de control dejaría la defensa del PJF en manos del 33% de los integrantes de otro poder. Por lo tanto, en aras de estudiar una estrategia integral de defensa, debemos también analizar la posibilidad de promover otros medios de control constitucional como, el juicio de amparo, la controversia constitucional y otras posibles vías.

En cuanto a la posibilidad de promover juicios de amparo, en primer lugar, debe tenerse presente que esta vía de control constitucional depende de la actualización de un interés jurídico o legítimo.

En este sentido, lo primero que debe entonces analizarse es el tipo de fideicomiso, quienes son sus beneficiarios y, por tanto, quienes resultarían afectados con su extinción y terminación. Para ello, las preguntas a resolver podrían ser, entre otras: ¿la extinción de los 13 fideicomisos afectará, por igual, a todos los juzgadores o a todos los trabajadores del PJF? ¿Qué tipo de fideicomisos son y quiénes son los beneficiarios específicos de cada uno de estos 13 fideicomisos? ¿Los trabajadores de base tienen la misma afectación por la extinción de los fideicomisos en relación con los trabajadores de confianza? ¿Todos los fideicomisos están integrados sólo con aportaciones del PJF o algunos de ellos tienen aportaciones voluntarias de los trabajadores o de otras fuentes de ingreso? Tratándose del fideicomiso relativo al apoyo para casa habitación a que tipo de juzgador afectará su terminación ¿a aquellos jueces y magistrados que ya son beneficiarios del mismo o de qué modo podría afectar a aquellos juzgadores que no se ubican en la hipótesis? Respecto el fideicomiso relativo a los apoyos para pensión complementaria ¿la afectación se actualizaría del mismo modo para los juzgadores que ya son beneficiarios de este fideicomiso que para los que al día de hoy se encuentran en activo y no han alcanzado dicho beneficio, pero que, por el hecho de desempeñar la función, pudiera llegar a pensarse que tienen una expectativa de derecho?, etc.

El estudio de estas preguntas se hace totalmente necesaria para determinar la estrategia de impugnación y, como se advierte, debe elaborarse una matriz en la que se identifique, al menos, el tipo de fideicomiso de que se trate, el tipo de beneficiario, el tipo de afectación que se resienta con motivo de su extinción, para determinar el tipo de impugnación que se llevará en la vía del juicio de amparo. En esta vía de control, no puede caerse en el error de tener una visión general y pensar que, por ser fideicomisos del PJF, su extinción y terminación afectarán a todos los integrantes y trabajadores del PJF por igual.

En este sentido y una vez identificados los presupuestos aquí señalados, lo conducente sería la promoción de varios juicios de amparo, agrupados por los diversos sectores afectados. No bastaría la promoción de un juicio de amparo, como el que se ha anunciado en los medios de comunicación en el sentido de que la Asociación Nacional de Magistrados y Jueces (JUFED) anunció promoverá.² De entrada, se tendría que determinar si todos sus afiliados se encuentran en la misma posición de afectación y si todos comparten las mismas características de ser beneficiarios o no de cada uno de los 13 fideicomisos. No por el hecho de ser juzgadores, todos resentirán la misma afectación.

Una vez determinado esto, además cabría señalar que la promoción de un juicio de amparo de este tipo puede, en todo caso, tener el alcance de proteger a sus afiliados que compartan las mismas características en relación con la afectación, pero ¿de qué forma protegería al resto de trabajadores del PJF? El hecho de que se trate de la impugnación de una norma general no implica que los efectos del amparo sean generales, puesto que una de las características de este juicio es que sus sentencias sólo se ocuparan de los individuos particulares o personas morales que lo hubieren solicitado, en este caso, únicamente abarcaría a los afiliados a la asociación promovente, tal como lo dispone el artículo 73 de la ley de amparo, máxime que aun en el caso de llegar a determinarse la inconstitucionalidad de la norma reclamada, dichos efectos se traducirán únicamente en la inaplicación de ésta en relación con el quejoso tal como lo dispone el segundo párrafo del artículo 78 de la ley de amparo. Además, no debe perderse de vista la afectación que la extinción de los fideicomisos cause, ya que insisto, no todos los integrantes del PJF son beneficiarios de todos los fideicomisos por lo que la afectación se actualiza de forma diversa. En el caso de los afiliados a esta asociación, de llegar a declararse la inconstitucionalidad de la norma reclamada, los efectos del amparo dependerán de la afectación que se haya acreditado.

Tampoco puede confundirse el hecho de que si bien, de conformidad con el artículo 148 de la ley de amparo, al reclamarse una norma general autoaplicativa, la suspensión que se llegue a otorgar puede llegar a tener el alcance de impedir los efectos y consecuencias de la norma en la esfera jurídica del quejoso, lo que naturalmente en este ejemplo, en los hechos implicaría que los fideicomisos no se extingan ni se terminen hasta en tanto se resuelva el juicio y, por tanto, esta suspensión alcance a “cubrir” al resto de trabajadores del PJF, lo cierto es que una vez que se dicte sentencia, los efectos se centrarán, única y exclusivamente, en los quejosos específicos y en el tipo de afectación que se haya acreditado.

Como se advierte, la estrategia de defensa a seguir a través de esta vía de impugnación implica hacer una clasificación del tipo de fideicomiso, del tipo de sujetos beneficiarios de los mismos, del tipo de afectación que se resentirá, entre otros. Sin estas determinaciones no será posible llevar a cabo una defensa integral.

Incluso, podría llegar a pensarse que alguna asociación ciudadana encargada de la defensa del estado de derecho y del acceso a la justicia promueva un juicio de amparo por interés legítimo en contra de esta reforma, por considerarla como un ataque a la autonomía e independencia del PJF, por considerar que la norma reclamada implica una intromisión por parte del Poder Legislativo en contra del PJF y, por ello, una violación a diversos principios básicos contenidos en nuestra Constitución como el de división de poderes, el de impartición de justicia pronta, completa e imparcial, el de democracia representativa, etc.

Otra vía de impugnación que podría intentarse, aunque con una menor posibilidad de éxito desde su procedencia, es la controversia constitucional. En este caso nos encontramos ante el escenario de que la fracción I del artículo 105 constitucional no establece hipótesis de procedencia puesto que en ninguno de sus supuestos encuadraría este conflicto, a pesar de que, sin lugar a duda, en el caso, la norma impugnada genera un problema de invasión de facultades de un poder a otro, en este caso, del Poder Legislativo hacia el PJF. Al respecto debe tenerse presente que el criterio actual de la Suprema Corte en relación con las entidades, poderes u órganos legitimados para promover una controversia constitucional es un criterio de procedencia numerus clausus y que la Corte ha sido renuente a ampliar los supuestos de procedencia de este medio de control, ya que ha considerado que, si los sujetos legitimados no se encuentran mencionados de manera expresa en alguna de las hipótesis de procedencia, la controversia constitucional es improcedente por falta de legitimación.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que esta reforma a la LOPJF si presenta un genuino conflicto de división de poderes ya que con esta reforma se presenta una intromisión del Poder Legislativo de la Unión hacia el PJF ya que el Congreso de la Unión ordena al PJF “la extinción” de sus fideicomisos y para ello le fija un plazo máximo de 120 días hábiles posteriores a la entrada en vigor de la norma. Además, le ordena que los recursos remantes sean enterados a la Tesorería de la Federación para ser destinados al cumplimiento de los programas del Plan Nacional de Desarrollo, esto es para el desahogo de funciones de otro poder, el Ejecutivo.

¿Qué mayor intromisión de un poder a otro? Incluso, conforme a los criterios de la Corte esta reforma califica y llega al grado de pretender generar una dependencia y subordinación de un poder a otro. Sobre este tema existen diversos precedentes de la Corte, por ejemplo, el emitido al resolver la controversia constitucional 35/2000 en el que se resolvió que existen 3 mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos para el respeto del principio de división de poderes: a) la no intromisión; b) la no dependencia; y, c) la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión, mientras que la subordinación es el más grave nivel de violación a este principio, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones (dependencia), sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante.³

En este sentido, si tenemos presente que, tanto de los precedentes de la Corte como de la exposición de motivos y del procedimiento de reformas a la Constitución de diciembre de 1994, las controversias constitucionales son el medio de control a través del cual se plantean conflictos de invasión de facultades y atribuciones entre los poderes, entidades y órganos previstos en la Constitución y que tienen asignadas sus atribuciones en dicha norma suprema, esto es, que su finalidad es la protección del principio de división de poderes, del sistema federal y de la supremacía constitucional, resultaría conveniente que la Corte, en una nueva reflexión, analice si debe seguir sosteniendo su criterio limitativo de procedencia al no estar previsto el PJF en el listado de poderes legitimados en la fracción I del artículo 105 constitucional, ya que, en el caso, si se presenta un genuino conflicto de invasión de atribuciones.⁴

Se podría presentar la duda sobre si la Corte adquiere el carácter de juez y parte y si esta situación la limita para poder conocer en esta vía de control la afectación a su ámbito de atribuciones que constitucionalmente tiene asignadas como poder constituido. Sin embargo, esto no debería ser motivo ni razón suficiente para no hacerse cargo de la resolución de un conflicto de división de poderes, máxime cuando la Corte es el último interprete de la Constitución y una de sus funciones es ser garante de la supremacía constitucional, del principio de división de poderes y del sistema federal.

Finalmente, como otra vía de defensa y la que, desde mi punto de vista implicaría una defensa integral del PJF a cargo de la Suprema Corte, podría ser la posible inaplicación de esta reforma, a través de la facultad prevista en la fracción XVII del artículo 11 de la propia LOPJF que establece que, el Pleno de la Corte debe velar en todo momento por la autonomía de los órganos del PJF y por la independencia de sus integrantes, y para ello podrá: “conocer y dirimir cualquier controversia que surja entre las Salas de la Corte y, las que se susciten dentro del PJF con motivo de la interpretación y aplicación de los artículos 94, 97, 100 y 101 de la CPEUM y los preceptos correspondientes de la Ley Orgánica”.

A través del ejercicio de esta facultad, el Pleno de la Corte puede analizar a la luz del artículo 49 constitucional, que prevé el principio de división de poderes, si esta reforma a la LOPJF en la que se agregó el segundo párrafo al artículo 224 y sus artículos transitorios, resulta violatoria de este principio, así como de la autonomía e independencia del PJF, al pretender el Poder Legislativo Federal imponer obligaciones a otro poder, el PJF, en el sentido de que éste último “extinga” sus fideicomisos y le ordene que lo lleve a cabo en un plazo máximo de 120 días hábiles posteriores a la entrada en vigor de la norma, además de que deberá enterar los recursos remantes a la Tesorería de la Federación para ser destinados al cumplimiento de los programas del Plan Nacional de Desarrollo, esto es para el desahogo de funciones de otro poder, el Ejecutivo.

Esta orden del Poder Legislativo al PJF para que extinga y termine sus fideicomisos, resulta sin lugar a duda, una violación a los principios de división de poderes y de autonomía e independencia del PJF ya que, además de la intromisión, subordinación y dependencia que pretende generar, no existe ninguna atribución constitucional a favor del Poder Legislativo que lo faculte para incidir e intervenir en la administración de los recursos del PJF. De este modo, el Pleno de la Corte a través del ejercicio de esta facultad prevista en la fracción XVII del artículo 11 de la LOPJF y, a la luz del principio de división de poderes, podrá conocer y dirimir esta controversial “orden” dada mediante una reforma legal, que, sin lugar a duda, implica la interpretación y aplicación de los artículos 94, 97, 100 y 101 de la Constitución y los preceptos correspondientes de la Ley Orgánica, lo que llevaría a una inaplicación de la reforma cuestionada.

Cabe señalar que la utilización de esta facultad por el Pleno de la Corte no sería novedosa, existen diversos precedentes en los que ya se ha llevado a cabo un ejercicio de esta naturaleza, por ejemplo, en la resolución del expediente varios 698/2000-PL el Pleno determinó que el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles debía abstenerse de rendir el  informe de sus funciones, de manera directa, ante el Poder Legislativo y, en observancia al principio de división de poderes, se determinó que dicho informe debía ser rendido ante los Plenos de la propia Corte y del Consejo de la Judicatura Federal (CJF). En este precedente se señaló esencialmente que, a través de dicha vía, el Pleno de la Corte era competente para conocer y decidir “aquellas cuestiones que pudieran involucrar una afectación a la autonomía del PJF” y que esto derivaba del sistema constitucional vigente, en el que la Corte es el órgano terminal competente para resolver los medios de control constitucional de las leyes y actos de las autoridades legislativa y administrativas en los que se cuestionara la inconstitucionalidad de los mismos, ello en salvaguarda de la supremacía constitucional y de la división de poderes.

Otro ejemplo del ejercicio de esta facultad fue la resolución emitida en el expediente 3/2007 relativo a la Solicitud de ejercicio de la Facultad prevista en la fracción IX del artículo 11 de la LOPJF (que ahora corresponde a la fracción XVII), en donde se determinó que la Auditoría Superior de la Federación no era competente para evaluar el sistema de carrera judicial del PJF, situación que pretendía llevar a cabo a través de una auditoría para la que había requerido al CJF la entrega de información relativa al ejercicio presupuestal de 2006, así como otra diversa relacionada con aspectos normativos y procedimentales⁵

Esta es una exploración inicial de los escenarios y de los medios de control que podrían analizarse para llevar a cabo una defensa integral de los fideicomisos del PJF.

Laura Rojas Zamudio. Investigadora asociada del Instituto para el Fortalecimiento del Estado de Derecho A. C.

¹ Artículo 12.- Los Poderes Legislativo y Judicial, así como los entes autónomos deberán publicar en el Diario Oficial de la Federación, los ingresos del periodo, incluyendo los rendimientos financieros; egresos; destino y saldo de los fideicomisos en los que participen, en los términos de las disposiciones generales aplicables.
La información a que se refiere el párrafo anterior deberá remitirse a la Secretaría para efectos de la integración de los informes trimestrales, a más tardar 10 días hábiles antes de la fecha de entrega del informe trimestral correspondiente. Asimismo, deberán reportar a la Auditoría el ejercicio de los recursos públicos aportados a dichos fideicomisos para efectos de la Cuenta Pública.
Al extinguir los fideicomisos que se constituyan en los términos de este artículo, los recursos públicos remanentes deberán enterarse a las respectivas tesorerías o sus equivalentes, salvo que se haya acordado un destino diferente en el contrato respectivo.

² Redacción AN / JOF, “Juzgadores federales anuncian amparo contra extinción de fideicomisos”, Aristegui Noticias, 25 de octubre de 2023.

³ Tesis P./J. 80/2024 de rubro “DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS”, consultable en el SJF y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1122, registro digital 180648.

⁴ Esto es reconocido así por la SCJN en diversos precedentes. Se puede citar como ejemplo la tesis De jurisprudencia P./J. 21/2007 de rubro “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE PREVÉ LOS ENTES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA, NO ES LIMITATIVA” consultable en el SJF y su Gaceta, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 1101, registro digital 170808.

⁵ Un análisis pormenorizado de este tema se puede consultar en el artículo escrito por Juan Carlos Cruz Razo titulado “La legitimación del Consejo de la Judicatura Federal en las controversias constitucionales”, publicado en El Foro, Tomo XXIX, Número 1, Primer Semestre 2016.