En los últimos días, en este contexto de pandemia, hemos oído en el país muchísimo sobre los fideicomisos públicos con los que cuenta el gobierno y, a su vez, respecto la polémica que se ha presentado en distintos sectores públicos por las diversas medidas para extinguirlos y ocupar sus recursos para mitigar la emergencia sanitaria y económica. Pero, ¿de dónde deriva esta polémica y porqué tienen mala fama los fideicomisos públicos?, ¿es realmente necesario desaparecer cada uno de éstos?
La doble cara de los fideicomisos
Según la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, los fideicomisos públicos son herramientas financieras que tienen el propósito de auxiliar al ejecutivo federal para impulsar las áreas prioritarias y estratégicas del desarrollo.1 Han sido utilizados para el cumplimiento de fines como desarrollar proyectos de infraestructura en las áreas de comunicación, de transporte, hidráulica para abastecimientos de agua; para otorgar apoyos con el fin de fomentar la educación, el empleo, la cultura; para destinar recursos a la investigación científica y tecnológica; así como para garantizar a determinados grupos sociales mejoras a su calidad de vida. Dentro de estos se encuentran fideicomisos como el Fondo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, que busca contar con recursos para implementar medidas de protección y seguridad por las agresiones que sufren; el Fondo para reparación integral, el cual busca contar con recurso para garantizar reparación integral del daño; conforme a la Ley de Víctimas o, el Fondo de Desastres Naturales, que permite implementar acciones de reconstrucción ante contingencias ambientales.
El uso de recursos públicos a través de fideicomisos resulta muy útil por las siguientes razones: los recursos depositados en estos instrumentos financieros escapan al principio de anualidad que obliga a las instituciones gubernamentales a regresar el dinero que no se ha ejercido en el transcurso del año fiscal. Al contrario, los recursos de los fideicomisos permanecen en estos instrumentos y, pueden incrementarse, generar rendimientos y constituir un patrimonio autónomo. En general, estas ventajas permiten una mejor planeación y proyección de esos recursos para el fin que se les ha atribuido.
Pero su utilización ha generado diversas críticas. Por muchos años, los fideicomisos se han ejercido con poca transparencia y limitada rendición de cuentas, lo cual propicia su uso discrecional y deja abierta una puerta para la comisión de actos ilícitos o de corrupción. A pesar de que, en los últimos diez años, en México se han presentado importantes avances normativos en materia de transparencia presupuestaria –como la Ley General de Transparencia que prohíbe el secreto fiduciario2 y señala obligaciones específicas para fideicomiso–, los recursos públicos involucrados en estos instrumentos aún se ejercen con mínima transparencia, pues la mayoría no informa al detalle sobre su destino, los negocios que se realizan o si están cumpliendo sus fines.
El monto que puede ser ejercido de manera discrecional, sin control y sin rendición de cuentas, no es menor. Conforme a la cuenta pública de 2019, para diciembre de ese año, había 835 mil 033 millones de pesos disponibles en 375 fideicomisos públicos federales. De estos, sólo 19 fideicomisos, que representan el 6% de la disponibilidad total, cuentan con controles propios de vigilancia, lo que debería asegurar su transparencia y adecuado funcionamiento. El 92%, es decir, 762 mil 845 millones de pesos no cuentan con controles de vigilancia del gasto, no tienen estructura orgánica y se crean como un simple contrato entre distintas entidades, en donde dificulta el seguimiento del gasto e información y se diluyen las responsabilidades. Y, al menos 140 fideicomisos, están constituidos en instituciones financieras privadas, que bajo secreto fiduciario limitan el acceso a todo lo relacionado a sus funciones. Cada año, desde Fundar – Centro de Análisis e Investigación hemos documentado cómo la cantidad de recursos destinados a fideicomisos se incrementa, pero la garantía de transparencia y vigilancia no cambia.
Al respecto, la Auditoría Superior también ha observado desde hace muchos años, insuficiencias en los mecanismos de control de los fideicomisos que permiten un ejercicio de recursos públicos discrecional, opaco y con mínima rendición de cuentas.
Ilustración: Víctor Solís
Desaparecer los fideicomisos
Para contrarrestar la opacidad, discrecionalidad y la poca rendición de cuentas en el ejercicio de estos instrumentos, la respuesta del gobierno de López Obrador ha sido categórica: la extinción y desaparición de los fideicomisos, en lugar de garantizar mejores mecanismos de control y cumplimiento de los que sí funcionan. Recordemos que los fideicomisos pueden ser instrumentos útiles y necesarios para destinar recursos y crear reservas para atender ciertas necesidades, sobre todos aquellas en donde no tenemos certeza de cuándo pueden ocurrir.
Desde la transición de gobierno federal, en 2018, el entonces presidente electo presentó el plan 50 medidas de austeridad y contra la corrupción, en el cual anunciaba la cancelación de los fideicomisos que se utilicen para ocultar fondos o desviar recursos públicos. Y para llevar a cabo tal extinción, se publicó en noviembre de 2019 la Ley Federal de Austeridad Republicana. En esta ley se prohibió la creación de nuevos fideicomisos en salud, educación, justicia y seguridad pública, salvo que se constituyan en ley. Y fijó, en su artículo octavo transitorio, un plazo de 180 días hábiles para que Hacienda y Función Pública analicen la normatividad, patrimonio, objetivos, eficiencia y eficacia de los fideicomisos, con el fin de que el informe se tomado en cuenta por la cámara de diputados para la elaboración del proyecto del presupuesto de egresos de la federación. Sin embargo, a la fecha no sabemos el estatus de dicho análisis.
Como tal, la Ley de Austeridad, no mandata expresamente la extinción total, lisa y llana de los fideicomisos, sino que instruye a su revisión y verificación de su utilidad con el fin de tomar medidas correspondientes, que pueden ser su extinción, limitación de recursos o reestructuración.
¿Desaparecerlos y destinarlos a la emergencia?
Aún no sabíamos si la aplicación de las disposiciones sobre fideicomisos en la Ley de Austeridad había comenzado bien a bien, cuando nos alcanzó la emergencia sanitaria que volvió más apremiante la necesidad de contar con recursos públicos a través de la extinción de fideicomisos. Así, este 2 de abril, se publicó un decreto presidencial que mandató la extinción de todos los fideicomisos públicos sin estructura orgánica, y sus recursos tendrían que haber sido entregados a la tesorería de la federación a más tardar el 15 del mismo mes. Excepto aquellos que están constituidos en ley, sean de pensiones o prestaciones laborares.
A la fecha, tampoco contamos con información específica de los avances del decreto presidencial, pero se abrió un nuevo frente en la cámara de diputados para desaparecer estas herramientas. El 20 de mayo, la fracción parlamentaria de Morena presentó una iniciativa que busca reformar 14 leyes para extinguir 44 fideicomisos y modificar otros 4. La finalidad es contar con 91 mil 077 millones de pesos para enfrentar la crisis de COVID-19 y atender a la política de austeridad de eliminar gastos innecesarios.
Medidas de extinción confusas y con distintos procesos
Las distintas acciones para extinguir los fideicomisos señalan procedimientos disímiles, a través de diferentes vías, que, más allá de lograr abatir los problemas de transparencia, control y rendición de cuentas que durante años han presentado, aumentan la incertidumbre y legitimidad respecto a racionalidad en la toma de decisiones.
Es necesario partir primero de un análisis adecuado del funcionamiento y utilidad de cada uno de los fideicomisos, para verificar si es necesario mejorarlos, modificarlos o extinguirlos. La decisión de extinguir muchos de ellos sin un diagnóstico completo, podrían poner en riesgo la garantía de derechos, como incrementar la vulnerabilidad en el que ya se encuentran personas defensoras y periodistas en México, o cuando se presente algún desastre natural. La política de austeridad no debe realizarse en detrimento de la garantía de otros derechos.
Finalmente, es importante señalar que el proceso de extinción de los fideicomisos, que no son funcionales o útiles, debe realizarse con máxima publicidad y rendición de cuentas. De tal manera que la ciudadanía sepa de manera clara y oportuna cuáles fideicomisos se extinguen y por qué razones, si cumplieron con sus fines, cuáles son los montos disponibles al momento de su extinción; así como garantizar transparencia sobre el seguimiento y destino del uso de los recursos que se recuperen, sobre todo si serán utilizados para hacer frente a la situación de emergencia por la pandemia.
Sarahí Salvatierra. Investigadora en temas de transparencia y combate a la corrupción en el programa de Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción de Fundar.
1 Lo anterior significa que los fideicomisos estarán destinados, principalmente, a las áreas relacionadas con correos, telégrafos, radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; ya que son las áreas consideradas como estratégicas o prioritarias según los artículos 25 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), las cuales buscan fomentar el crecimiento económico, del empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza.
2 El secreto fiduciario y bancario son figuras previstas en la Ley de Instituciones de Crédito que señala la obligación de las instituciones fiduciarias y bancarias de mantener sigilo de las operaciones que realizan, en protección a la privacidad de sus usuarios.