Una de las conclusiones más relevantes a las que ha llegado Matthew C. Ingram, profesor e investigador de la universidad de Albany en Nueva York, en Creación de tribunales en las nuevas democracias. La política de la reforma judicial subnacional en Brasil y México (Universidad Autónoma de Aguascalientes, 2021, 514 pp.), es que, en América Latina, los gobiernos subnacionales pueden y deben hacer mucho más en la construcción de un genuino y sólido Estado de derecho, del que la impartición de justicia es el pilar más importante. Se trata, ciertamente, de reformas complejas que generan dificultades y conflictos, pero son también las que trascienden y hacen la diferencia.
En su libro, publicado originalmente por Cambridge University Press en 2016, Ingram estudió las reformas en tres estados mexicanos (Aguascalientes, Hidalgo y Michoacán) y tres brasileños (Acre, Rio Grande do Sul y Maranhão) en los años noventa, y sostiene que “los políticos de centro-derecha de tendencia neoliberal ejercen un efecto positivo en los tribunales, pero parece ser menor y menos sistemático que el efecto de las ideas en el centro-izquierda”. A su juicio, “lo más importante es que los jueces son actores clave en el proceso del cambio judicial, diseñando reformas, moldeando la agenda de reforma y el espacio político o las opciones de ésta, y desencadenando o activando las preferencias de los políticos”.
En el caso de Aguascalientes, sin embargo, el proceso fue el inverso: el diseño y la instrumentación de la reforma judicial de 1995, que me tocó promover como gobernador de ese estado (1992-98), no surgió del establishment de jueces y magistrados que por largo tiempo habían actuado dentro del Poder Judicial sino, más bien, floreció desde el espacio del Ejecutivo y, en sentido estricto, no fue por motivos ideológicos sino claramente de carácter económico, dentro de un proyecto liberal de largo alcance que quería dotar a esa entidad de mayores niveles de institucionalidad para hacer crecer la competitividad de su economía. Más aún: quizá este enfoque correspondió en su origen, paradójicamente, a una formulación teórica más cercana al socialismo clásico que, a principios del siglo XX, enfatizaba la necesidad de entender que política y economía son inseparables y que, de hecho, “la política es la expresión concentrada de la economía”.1 Y esto no lo dijo F. A. Hayek sino… Lenin. Por lo tanto, como lo hago en este texto, examinar el decision making de una política pública —es decir: el proceso— es esencial para comprender la sustancia —el producto—, de una reforma de esta naturaleza. Veamos.
En las últimas dos décadas, la discusión sobre lo que es —o debiera ser— el Estado de derecho ha alcanzado niveles inéditos, pero en la primera mitad de los años noventa del siglo pasado era apenas un tema más de la agenda pública y prácticamente ausente en las administraciones estatales, en buena medida porque los poderes judiciales estaban supeditados, en distinto grado, a la voluntad del ejecutivo federal o de los gobernadores. Aguascalientes no era la excepción, pero esa relación se conducía de manera estable, educada y civilizada, o por lo menos así lo percibía el ciudadano común. Parecía entonces que estudiar con detalle esa área de política pública y explorar cómo se podía mejorar era una buena oportunidad. Por un lado, en efecto los dos pilares más importantes para un país que quiera ser desarrollado son un sistema democrático y un sistema de pesos y contrapesos que funcionen, es decir, instituciones que funcionen. Por otro, tener un verdadero Estado de derecho y una rama judicial independiente, eficaz y de alta calidad, son requisitos indispensables para la economía, el crecimiento y la competitividad.
Como yo no conocía a profundidad todo el corpus legal que existía en Aguascalientes, que como en todo México es abundante, laberíntico, barroco y a ratos excesivo, empezamos por estudiar aquellas materias más importantes para la vida cotidiana del estado—por ejemplo actualizar algunos viejos códigos que databan de muchos años atrás— para lo cual no encontramos mucho eco entre la abogacía local. Entonces, nos dimos más bien a la tarea de pensar en algo más ambicioso, aunque en ese momento no tenía específicamente al Poder Judicial en el radar. La primera razón es que, en consonancia con los cambios en la economía, la globalización y la apertura comercial, empezaba a haber una tendencia internacional —o, mejor dicho, una necesidad— de avanzar hacia la consolidación del Estado de derecho como prerrequisito para vivir en un marco de confianza y respeto a la ley y en quienes imparten justicia. La segunda circunstancia es que cuando conversé la idea con el presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado, que se mostró receptivo y colaborativo, aunque en ese momento tal vez ni él ni yo sabíamos exactamente a dónde queríamos llegar, tuvimos la impresión de que podíamos mejorar la actividad judicial. La tercera es que era necesario darle más peso al Poder Judicial, como lo percibí en mi campaña electoral cuando tuve oportunidad de platicar informalmente con algunos de sus miembros y me señalaron que se sentían como un poder de segunda clase. Finalmente, por una consideración práctica, no se puede ser un estado competitivo si no se cuenta con un sistema de impartición de justicia igualmente competitivo, profesional y eficaz. Con este abanico de razones, de sentido común, la reforma del Poder Judicial del estado era un área de oportunidad.
En el primer semestre de 1994 empezamos a diseñar la reforma involucrando no sólo a los abogados, un gremio conservador por naturaleza, sino también a un grupo más o menos representativo de la sociedad, que son los usuarios de la administración de justicia, de tal tamaño que fuera relativamente sencillo lograr un proyecto interesante y viable. Había otra motivación consistente en que, en la medida en que dicho grupo fuera variado y bien visto, nos podría dar un aval ante la posibilidad de que algunos contenidos de la reforma pudieran generar inquietudes y, en el fondo, oposición, tratándose sobre todo de un cuerpo acostumbrado a la estabilidad y a un horizonte laboral muy predecible. Para lograr un consenso amplio se integró una comisión plural acordada con —y encabezada por— el propio presidente del Tribunal Superior de Justicia y con representantes del sector académico, público, empresarial y de los abogados, entre otros.
Durante varios meses se reunieron prácticamente cada semana para diseñar el proyecto que contenía varios capítulos: servicio civil, inamovilidad, reforma de la ley orgánica, incrementos salariales, modernización tecnológica, incremento de la capacidad física y digital instalada, profesionalización, así como las reformas de muchos ordenamientos legales, y elaboraron un documento que conocí a fines de 1994 o principios de 1995, poco antes de que iniciara la reforma nacional en esta materia en el primer año del sexenio del presidente Ernesto Zedillo. Algunos observadores dijeron por cierto que yo había impulsado la reforma estatal siguiendo la pauta de la federal, lo que no es verdad porque empezamos a confeccionar la nuestra mucho antes de que el propio Zedillo fuera candidato, como bien lo recoge el profesor Ingram. En este aspecto específico, el autor sugiere que hay ocasiones en que este tipo de reformas se promueven buscando una especie de “blindaje” político, como sucedió en el estado de Hidalgo, otro de los casos estudiados en este libro, pero no así en Aguascalientes por la sencilla razón de que, al iniciar el diseño de la reforma, mi gobierno contaba con una muy sólida mayoría en el Congreso local y jamás nos imaginamos, en ese momento, que la perderíamos en las siguientes elecciones legislativas, cuando la reforma ya estaba en marcha. Ese documento —bueno, innovador y pionero a nivel nacional— fue la base de la iniciativa que enviamos en febrero de 1995 al Congreso del estado.
Como es natural en todo proceso de cambio, este generó un cierto tipo de resistencia en un renglón muy concreto que era la estabilidad laboral de quienes en ese momento eran jueces y magistrados, porque la reforma introdujo un mecanismo de evaluación de su desempeño al que tendrían que someterse obligatoriamente. Se sabía al interior del Poder Judicial que venía una reforma, que cambiarían las cosas y se empezó a generar inquietud. Aunque no se conocía bien a bien por dónde venía, percibían que iba a modificar el statu quo y a colocarlos ante un escrutinio más amplio de la opinión pública. Cuando empezamos a trabajar en el proyecto final, se produjo un nivel de tensión importante. Me encontré con los magistrados y jueces en numerosas ocasiones, antes de que hubiera una cierta rebelión, y después durante la integración del proyecto definitivo. Los reuní para explicarles cuidadosamente los objetivos y les di la certidumbre de que se trataba única y exclusivamente de favorecer y fortalecer al Poder Judicial, pero había que asumir la pertinencia de algunos cambios. Después, volvimos a hablar varias veces y fuimos compartiendo más detalles como la reforma a su legislación orgánica, el incremento del horario laboral tanto en un período que llamamos de emergencia como ya de manera permanente, el programa de abatimiento del rezago, y esos fueron quizá los momentos más difíciles. En los primeros encuentros, dicho con franqueza, la reacción no fue positiva ni entusiasta de su parte, pero no se verbalizó para nada porque varios de ellos, ya veteranos en la carrera judicial, eran taimados y más dados al susurro; más tarde, ya con mayor conocimiento de causa, sí se generaron discusiones y momentos ríspidos.
El más complicado fue cómo encontrar un modelo adecuado para definir quiénes se quedaban y quiénes no. Una solución era dejar a todos sin ningún tipo de condición ni requisito, pero entonces no había reforma integral, es decir, era simple y sencillamente cambiar para conservar. La otra opción extrema era removerlos a todos, como ocurrió tiempo después en varios Poderes Judiciales estatales y en el Poder Judicial Federal, ya con Zedillo, mediante generosas indemnizaciones, jubilaciones y prestaciones muy atractivas para los ministros salientes de la Suprema Corte. Entre esas opciones surgió una alternativa intermedia. La valoración social del Poder Judicial local era razonablemente correcta: no era un poder cuestionado, que tuviese problemas graves de parcialidad o de corrupción. Había ineficiencias, ciertamente, pero quizá más de lentitud, falta de profesionalismo, carencia de personal y de equipo o de obsolescencia tecnológica, que de corrupción como en la ciudad de México o en otros estados del país. Entonces, ¿cómo articular piezas que parecían opuestas? La mejor combinación fue proponerles una especie de “derecho de preferencia”, es decir, que los que aspiraran a quedarse como jueces y magistrados optaran, voluntariamente, por presentar un conjunto de exámenes de oposición, de conocimientos, de evaluación de sus aptitudes personales, psicométricas y, sobre todo, técnicas y profesionales, diseñados por la UAA y un grupo de pares de alto nivel académico de manera transparente, para que fueran sus propios méritos los que decidieran su permanencia, una metodología que hoy es completamente normal en las organizaciones y deja que su propia capacidad y esfuerzo definan su horizonte laboral.
Dicho de otra forma: era una genuina evaluación del desempeño como la que muchos años después introdujimos para los docentes en la reforma educativa de la administración Peña Nieto y que se practica en muchos países. Lo mismo hicimos con los candidatos a ingresar al poder judicial: quienes quisieran podrían participar mediante un procedimiento de selección competitivo basado, entre otras cosas, en concursos públicos y abiertos de oposición, tras de lo cual podrían (o no) ser ratificados por el Congreso local. Al igual que los maestros, algunos jueces y magistrados reaccionaron indignados —de dientes para adentro— y dijeron que era una falta de respeto al Poder Judicial pero su argumento era tan defensivo que caía por su propio peso: “¿cómo es posible que si yo he impartido justicia durante 15 o 20 años ahora me hagan un examen?”. Pues sí, les dije, es posible, pero con esta evaluación van a tener varias ventajas: un mucho mejor salario, plena estabilidad, más atractivo para la promoción, mucho mayor respeto y credibilidad públicos y, además, asunto no menor, es voluntaria: se toma o se deja.
Por las razones que hayan sido, prácticamente todos aceptaron la propuesta, excepto un magistrado que prefirió su jubilación, para la cual le faltaba sólo un año, y un juez de primera instancia. Los demás se sometieron al ejercicio y sólo hubo tres, dos jueces —hermanos por cierto tanto de quien era entonces presidente del Tribunal como de quien lo sucedería después en el cargo— y un magistrado, este último amigo de mi familia, que no alcanzaron el nivel aprobatorio. “Al insistir en el requisito del examen —señala el autor de este libro— no solo para los jueces inferiores sino también para los magistrados, así como un examen para futuros candidatos a magistrado, un gobernador del PRI reformista y económicamente liberal estaba sometiendo a sus propios jueces designados al examen, así como reduciendo su propio poder discrecional y el de futuros Ejecutivos, para seleccionar magistrados para el Tribunal Superior del Estado. Esta autolimitación, junto con su voluntad de enfrentar a los funcionarios judiciales veteranos, es evidencia adicional de que la reforma estaba motivada por un compromiso programático. Por tanto, el examen efectivamente restringió la propia influencia del gobernador en funciones sobre el poder judicial y «limpió» al sistema judicial del favoritismo y nepotismo percibidos… Granados estaba dispuesto a restringir su propio poder en formas que eran, históricamente, altamente inusuales entre los gobernadores mexicanos”.
Ese fue el único trago amargo en la instrumentación de la reforma, pero la parte positiva es que buena parte del resto de los juzgadores resultaron muy bien evaluados, consolidaron su estabilidad, siguieron haciendo una carrera judicial exitosa y varios de los magistrados que estaban cuando se hizo la reforma llegaron con el tiempo a presidir el poder judicial del estado. Para aquellos que se tomaron en serio el reto, el principal logro fue que sus progresos no se los debían a nadie más que a su propio esfuerzo y capacidad.
La otra parte de la reforma fue la creación del Consejo de la Judicatura como órgano máximo de administración y de gobierno del Poder Judicial, que entre otras de sus funciones tiene el control de todos los procesos de ingreso, designación y promoción de jueces y magistrados, previo a la fase en que deberán ser ratificados por el legislativo local. El Consejo no imparte justicia ni tiene ninguna injerencia sobre los criterios técnicos o la imparcialidad de los jueces y magistrados; en ese sentido, fue muy útil en los primeros años de la reforma porque establece un sistema de balance, de pesos y contrapesos al interior del propio Poder Judicial, que fortalece su independencia. En 1999, de acuerdo con los indicadores tanto del Tecnológico de Monterrey como del ITAM en un estudio que le encargó el Consejo Coordinador Empresarial, el Poder Judicial de Aguascalientes se ubicaba en el primer lugar a nivel nacional en cuanto a eficiencia e imparcialidad. En La competitividad de los estados mexicanos 1999, por ejemplo, del Tec de Monterrey, que trabajó con la información de mi último año de gobierno, a la pregunta de si “la sociedad tiene confianza en la correcta impartición de justicia”, en una escala de 0 a 5 Aguascalientes obtuvo la primera posición a nivel nacional, con una calificación de 3.26, mientras que el promedio nacional fue de 1.80.2 Por su parte, en la encuesta que levantó Consulta Mitofsky en octubre de 1998 para evaluar al gobierno del estado e identificar los principales problemas a juicio de la ciudadanía, el rubro de “Justicia” alcanzó un 6.8% mientras que otros como la inflación o el desempleo, herencia del llamado “error de diciembre”, llegaban al 37 por ciento. Como señala el profesor Ingram, todavía en 2016 la reforma siguió siendo considerada como un ejemplo de modernización judicial: “Los resultados destacan los efectos de los compromisos programáticos, subrayando la naturaleza partidista del cambio institucional. Contrario a las expectativas, el cambio positivo en Aguascalientes no provino del PAN sino del gobernador del PRI quien promovió la reforma como parte de una estrategia de desarrollo orientada al mercado. Esto nos enseña que el desarrollo económico puede motivar la reforma”.
Como suele pasar en democracias tan defectuosas como la mexicana, sin embargo, la falta de continuidad, estabilidad y perspectiva de largo plazo de muchas de estas reformas, lastimaron su esencia y su sentido programático por falta de compromiso y, hay que decirlo, también por cierta deshonestidad política y profesional. Así pasó cuando, años después, algunos de los componentes de la reforma judicial de 1995 fueron víctimas de una contrarreforma, encabezada por el nuevo presidente del Tribunal, un abogado que no tardó en subordinarse incondicionalmente a los intereses del siguiente gobierno, poco afecto a las instituciones fuertes según observa el profesor Ingram. Añade que para su investigación realizó numerosas entrevistas y análisis, y encontró no solo que el PAN no promovió el cambio positivo ni profundizó la reforma original, sino que buscó más bien subordinar de nuevo al poder judicial y facilitar la reversión de una parte de los logros alcanzados, para lo cual contó con la proactiva colaboración del presidente del Tribunal, cuyo objetivo esencial era complacer al Ejecutivo y devolverle a la vieja guardia del tribunal —encabezada por él mismo— algunos de sus privilegios, principalmente en el renglón administrativo y, en consecuencia, económico. “De hecho —relata Ingram— la alternancia del PRI al PAN en 1999 generó dos influencias corrosivas: los elementos anti-reforma dentro del PAN y un envalentonado liderazgo judicial conservador”. De acuerdo con los numerosos entrevistados —más de cien— por Ingram, “incluso hoy la mayoría de los magistrados prefiere un consejo limitado sin poderes administrativos y disciplinarios, especialmente sobre los magistrados… Además, el debilitamiento del tribunal…creó oportunidades para el activismo judicial de la vieja guardia que se movilizó -más allá del estrado- para reconquistar su institución”.
Por fortuna, las atribuciones más relevantes del Consejo de la Judicatura, y en general de la propia reforma, en términos de los procesos de ingreso a la carrera judicial, nombramiento de jueces de primera instancia a través de concursos públicos y abiertos de oposición, promoción a cargos de magistrados del Supremo Tribunal y otros aspectos operativos, se mantuvieron con pequeños ajustes, pero no así las competencias de carácter administrativo, presupuestal y en cierto modo disciplinario, lo que dejó un margen de opacidad y discrecionalidad para que se conservaran los intereses creados, las complicidades labradas en tantos años, el riesgo de nepotismo y las resistencias a la modernización. Pese a la prevalencia de factores de este tipo, el Poder Judicial de Aguascalientes sigue estando bien calificado, pero son asignaturas pendientes sobre las cuales habrá que trabajar en el futuro.
Un cuarto de siglo después de esa reforma, conforme las circunstancias políticas han agravado la fragilidad institucional y el debilitamiento democrático en México, esas asignaturas han aumentado y algunas de ellas amenazan con socavar aún más el Estado de derecho. La primera de ellas tiene que ver con la bien conocida intimidación a la que se ha visto sometida la independencia judicial desde el titular del Ejecutivo federal, o, como afirmó el presidente de la Asociación Mundial de Juristas en julio de 2021,3 la burla al Estado de derecho y “el profundo desdén por los tribunales de justicia”, que es donde se dirimen los intereses en contienda y se llevan los procedimientos en cualquier democracia. Por tanto, la posibilidad de que esta situación se siga deteriorando es real, es grave, y toca a los actores políticos y legislativos, a los jueces y a los operadores jurídicos, actuar en consecuencia para defender el andamiaje más importante de la joven democracia mexicana.
La segunda es que, mientras la población y la economía han crecido, habría que calcular si necesitamos más abogados, pero, como en toda profesión, lo que sí es deseable es contar con mejores abogados. Ya desde el siglo pasado el jurista y parlamentario italiano Piero Calamandrei publicó Demasiados Abogados (1926), un clásico en el que denunciaba la “decadencia intelectual y moral de la abogacía italiana” y planteaba que era el resultado en alguna medida de la multiplicación de las escuelas de derecho, el consecuente aumento en el número de abogados en ejercicio y la disminución de la calidad en los programas académicos. Es cierto que la matrícula en educación superior se incrementado sistemáticamente en México en todas las áreas desde por lo menos 1950. Esa expansión fue mucho más acentuada en determinados campos del conocimiento como las humanidades, las ciencias sociales y administrativas, y, por supuesto, en carreras como derecho, entre otras razones porque su oferta era más fácil de proveer que en licenciaturas no tradicionales como las ingenierías, las disciplinas tecnológicas o las ciencias de la salud. Y más todavía porque al menos hasta hace poco las percepciones de abogados, contadores o administradores de empresas recién egresados eran relativamente mayores que en otras profesiones. La consecuencia es que, como la educación es un mercado imperfecto y presenta asimetrías de información, la oferta y la demanda generaron una egresión más elevada de abogados con los efectos que podemos imaginar. Algo indica que, de acuerdo con el monitoreo que hace el Centro de Estudios sobre la Enseñanza y el Aprendizaje del Derecho, desde la década de los 90 la cantidad de escuelas de derecho en México ha crecido de manera constante y significativa; en el ciclo 1997-98, por ejemplo, existían 364 instituciones de educación superior que ofrecían la carrera de derecho y para 2019-20 ese número aumentó a 1,954, es decir una nueva escuela de derecho cada semana. Ese enorme crecimiento es un desafío a la calidad académica y el ejercicio profesional que merece ser examinado entre todos los directamente involucrados con realismo y cuidado, y explorando las mejores opciones para una reorientación gradual y consistente de la matrícula, y de las formas de registro, colegiación, asociación y desempeño de la práctica.
Y la tercera reflexión parte de una pregunta: ¿son los mexicanos una ciudadanía de buena calidad y de alta intensidad? Se habla, en medio del escándalo político y el morbo social, de la vigencia del Estado de derecho. Muchos ciudadanos exigen, con razón, vivir dentro de la ley. Pero también es cierto que otros suelen practicar una doble moral y un doble patrón de comportamiento que consiste en pedir la aplicación de la ley, siempre y cuando no afecte los intereses propios. Y los mismos que un día solicitan el ejercicio de la legalidad son los que al día siguiente reclaman torcer, bordear o negociar la ley para beneficio propio. La conclusión es que este desencuentro con el Estado de derecho suscita una de las dificultades más graves en la construcción de una cultura cívica que afiance los hábitos democráticos.
En suma, como sugiere el libro de Matthew C. Ingram, no basta con tener mejores ordenamientos jurídicos; no es suficiente con una mayor profesionalización y capacitación de quienes procuran o imparten justicia o ejercen la abogacía; no basta con ampliar y modernizar la infraestructura judicial; no basta con tener nuevas y mejores generaciones de abogados, no basta con reformas judiciales de calidad si todo ello no va acompañado de una nueva ética; de gobiernos más transparentes y eficientes; de menos regulaciones, y de desterrar de la mentalidad y la conducta ciudadanas la costumbre de percibir la ley y la justicia de manera utilitaria, prebendaria y clientelar.
Otto Granados Roldán. Fue gobernador de Aguascalientes (1992-98). Ha sido Subsecretario y Secretario de Educación Pública (2015-18) y Chen Yidan Visiting Global Fellow de la Escuela de Graduados en Educación de la universidad de Harvard (2019-20). Actualmente preside el Consejo Asesor de la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
1 Véase M Rosental y P. Iudin, Diccionario filosófico-marxista, Montevideo, Ediciones Pueblos Unidos, 1946, pp. 86-86)
2 Centro de Estudios Estratégicos del Tecnológico de Monterrey, La competitividad de los estados mexicanos 1999, México, ITESM, 1999, p. 284.
Ver “Javier Cremades: ‘Los populismos son una grave amenaza para el estado de derecho en el mundo’”.