Hace un par de meses, el presidente López Obrador celebró el primer aniversario de la Guardia Nacional, misma que reemplazó a la Policía Federal. El motivo de este reemplazo, a juicio del mismo presidente, se debió a que la Policía Federal “no logró consolidarse”.1
Así, en la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 26 de marzo de 2019, se facultó al legislador federal para poner en marcha la Guardia Nacional. Ello, ante “la imperiosa necesidad de atender el grave problema de inseguridad que padece nuestro país”.2
En la citada reforma se enumeraron los elementos que debía contener la Ley de la Guardia Nacional; un listado de ocho componentes para que operara adecuadamente. Así, el legislador recibió instrucciones que incluyeron el diseño de una columna vertebral para el funcionamiento del cuerpo de seguridad. Dos meses después, el legislador emitió la Ley de la Guardia Nacional. Ese mismo día, se pusieron en marcha varios recursos legales en su contra.
Entre ellos, destaca la acción de inconstitucionalidad promovida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), el órgano encargado de la protección y defensa de los derechos humanos en México.
La acción de inconstitucionalidad es, a grandes rasgos, uno de los medios de control constitucional a través del cual se garantiza la regularidad de las leyes respecto a la Constitución y se tramita ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La demanda de la CNDH contiene argumentos que retan la constitucionalidad de diversos artículos de la Ley de la Guardia Nacional. El presente escrito pretende catalogarlos en tres grandes ejes: omisiones legislativas, exceso de atribuciones, y regímenes internos de la Guardia Nacional.
Ilustración: Kathia Recio
Omisiones legislativas
La CNDH plantea la omisión legislativa por parte del legislador respecto a tres de los ocho elementos esenciales para el funcionamiento de la Guardia Nacional, los cuales formaban parte de la tarea que le encargó el órgano reformador de la Constitución.
Argumenta que los puntos de la columna vertebral para la Guardia Nacional están incompletos, pues el legislador falló en incluir los siguientes dentro de esta ley:
1) Los supuestos para la coordinación y colaboración de la Guardia Nacional con las instituciones de seguridad pública de las entidades federativas y de los municipios.
2) Las reglas para determinar las aportaciones de las entidades federativas y municipios cuando soliciten la colaboración de la Guardia Nacional para la atención de tareas de seguridad pública y competencia local.
3) Los criterios de evaluación del desempeño de sus integrantes.
En principio, la CNDH advierte que esta ley se limita a referir que la Guardia Nacional participará con las instituciones de seguridad pública de las entidades federativas o de los municipios para la realización de operaciones coordinadas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad pública y en los acuerdos emanados del Consejo Nacional de Seguridad Público, de las instancias que compongan el sistema o de las instancias de coordinación que con dichas instituciones se establezcan.
Sin embargo —a juicio de la CNDH— la ley debió señalar los supuestos específicos que determinen los casos en que la Guardia Nacional pueda intervenir en las entidades y municipios en materia de seguridad pública.
Aun sin estar claros los supuestos, la CNDH señala que las reglas para la determinación de las aportaciones de las entidades federativas y municipios en aquellos casos, se dejan al arbitrio de los convenios de colaboración que se suscriban entre la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana y las entidades federativas o municipios.
Finalmente, la CNDH encuentra otra omisión a través de la remisión a disposiciones reglamentarias: los criterios de evaluación, cuestión que estima contraria al principio de legalidad.
Exceso de atribuciones de la Guardia Nacional
La ley otorga facultades a la Guardia Nacional —entre otras— para realizar tareas de investigación, geolocalización de dispositivos móviles, acciones de vigilancia, monitoreo y rastreo sobre sitios web e intervención de comunicaciones privadas. Todo ello, con “la finalidad de prevenir conductas delictivas e infracciones administrativas”.3
La CNDH se queja de lo indeterminado, genérico y ambiguo de las facultades, aunado a que su ejercicio sin la actualización de los supuestos de flagrancia o sin tener noticia de la comisión o posible comisión de un delito, resulta lesivo de los derechos a la intimidad, privacidad y prohibición de injerencias arbitrarias.
Agrega que al analizar de manera sistemática el texto constitucional, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Publica, el Código Nacional de Procedimientos Penales y la jurisprudencia de la Suprema Corte, derivado de la reforma constitucional de 2008, la investigación de las conductas realizadas que puedan constituir un delito es conducida por el Ministerio Publico.
Por otra parte, la ley también permite a la Guardia Nacional inspeccionar y vigilar la entrada y salida de personas en el país, así́ como verificar que los extranjeros que residen en el territorio cumplan con las obligaciones que establece la Ley de Migración. Además, faculta a los cuerpos policiales para apoyar en el aseguramiento y resguardo de los extranjeros que incumplan con la citada ley.
Ante ello, la demanda explica que si bien la política migratoria forma parte del ejercicio soberano de un Estado, la misma no puede realizarse discrecionalmente y/o por funcionarios policiales o administrativos no especializados en la materia.
La CNDH hace un llamado a la Suprema Corte para considerar que los migrantes en situación irregular han sido identificados como un grupo en situación de vulnerabilidad, pues son los más expuestos a las violaciones potenciales o reales de sus derechos y sufren, a consecuencia de su situación, un nivel elevado de desprotección de sus derechos.
Regímenes internos de la Guardia Nacional
¿Quién puede formar parte de la Guardia Nacional? La ley prevé requisitos para el ingreso a la corporación y, entre otros, para ascender al cargo de comandante. Entre ellos se encuentran: no haber sido condenado por ningún delito y no estar sujeto o vinculado a proceso penal ni contar con orden de aprehensión, y/o no haber sido dado de baja o cualquier forma de terminación de servicio de alguna institución pública. Artículos que, a juicio de la CNDH, son contrarios a los derechos humanos de igualdad, no discriminación, de trabajo y de acceso a un empleo público, así́ como al principio de reinserción social.
Una vez que se logre el ingreso, la ley prevé un régimen disciplinario, en el cual se establecen las responsabilidades y procedimientos sancionatorios a aplicarse en ciertos casos. Sin embargo, respecto de los procedimientos sancionatorios, la CNDH advierte que el legislador omitió incluir en esta ley una oportunidad de defensa para los interesados. A juicio de esta Comisión defensora de derechos humanos, no se respeta la garantía de audiencia ni las formalidades esenciales del procedimiento y del debido proceso.
De igual forma, la CNDH considera como desproporcionado que se establezca como medida disciplinaria la restricción del individuo sancionado hasta por quince días, sin que pueda disponer de su tiempo libre por ese lapso.
Y, por el contrario, en cuanto a las sanciones ante los deberes de los integrantes de la Guardia Nacional de abstenerse de infligir o tolerar actos de tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes, así́ como desaparición forzada, la CNDH estima que las sanciones para estos supuestos no son acordes con su gravedad, ya que ni siquiera son consideradas como faltas graves a la disciplina.
Finalmente, la CNDH apunta a los artículos de la ley que enumeran los supuestos en que los integrados de la Guardia Nacional pueden ser sancionados —en ocasiones inclusive penalmente: conductas que desacrediten su persona o la imagen de la Guardia Nacional, amenazar a un superior a través de violencia física y cuando no se entregue al deposito el arma que se le haya entregado. Para la CNDH, estos supuestos resultan ambiguos y, por ende, contrarios al principio de taxatividad y al de presunción de inocencia.
Así, entre omisiones, exceso de atribuciones y regímenes de disciplina cuestionables, la CNDH solicita a la Suprema Corte que se pronuncie respecto a estos temas. A poco más de un año de su creación, estas interrogantes en torno a la validez constitucional de esta ley están a la espera de resueltas por los ministros de la Corte y, de esta manera, definir el camino y consolidación –o no– de la Guardia Nacional.
Fernanda Rodríguez Pliego. Abogada y maestra en leyes por la Universidad de Georgetown.
1 “Lopez Obrador celebró el primer aniversario de la Guardia Nacional: la Policía Federal era deshonesta, aseguró” Infobae.
2 “Dictamen que crea Guardia Nacional debe ser modificado”, Boletin No. 12. Bol (0867).
3 Ley de Guardia Nacional, artículo 9, fracciones III, IV, V, XVIII, XXVI, XXIX, XXXVIII y XXXII; 100; 102; 103; 104; 105 y 106.