La discusión sobre el uso de la prisión preventiva oficiosa sigue abierta en México. La semana pasada tres eventos aumentaron la atención sobre el tema: i) la difusión de los proyectos de sentencia de dos integrantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) que proponen eliminar la prisión preventiva oficiosa y el anuncio de que serán discutidos el próximo de 5 de septiembre en el Pleno, ii) la respuesta del gobierno de López Obrador y, iii) la celebración de la audiencia en la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) sobre el caso de los señores Daniel García y Reyes Alpízar. En este artículo, se revisarán los métodos utilizados por los proyectos de sentencia para concluir que la prisión preventiva oficiosa debe eliminarse de nuestro orden jurídico por violar los derechos humanos a la libertad y a la presunción de inocencia.
Revisitando a la prisión preventiva oficiosa
Como se apuntó en el artículo anterior, la prisión preventiva oficiosa significa encarcelar a una persona durante su proceso sin que el juzgado de control pueda analizar si existe otra medida cautelar adecuada para garantizar los fines del proceso. Los requisitos que deben cumplirse para se dicte son: i) que el juzgado vincule a proceso a la persona,1 ii) que el delito porque el que se vincula a la persona esté en el artículo 19 constitucional.
Cabe aclarar que no está a en juego la posibilidad de que una persona imputada de un delito vaya eventualmente a la cárcel mientras se desarrolla el proceso. La discusión, más bien, gira en torno a si esa decisión debe ser revisada caso por caso, por la autoridad judicial –sin importar el delito imputado–, a partir de los elementos que le presenten la fiscalía y la defensa.
Amparo en revisión 355/2021
El proyecto de amparo en revisión difundido la semana pasada por la SCJN, difiere del proyecto2 anterior revisado en este espacio. El miércoles pasado, dicho asunto fue remitido al Pleno de la SCJN por acuerdo de la Primera Sala.
En esta ocasión, la ponencia de la ministra Piña Hernández analizó el criterio de jerarquía contenido en la contradicción de tesis 293/2011 y propuso inaplicar el artículo 19 constitucional y declarar la invalidez de la norma secundaria que contiene la prisión preventiva oficiosa. El proyecto propone realizar una nueva reflexión sobre “las restricciones a derechos humanos establecidas en la Constitución” y, en este sentido, separarse parcialmente de la jurisprudencia 20/2014 del Pleno de la SCJN siguiendo las reglas del artículo 228 de la Ley de Amparo.3
El proyecto destaca que en la jurisprudencia 20/2014, el Pleno de la SCJN determinó dos aspectos claves:
1. Las normas de derechos humanos, contenidas en la Constitución y en tratados internacionales de los que México es parte, constituyen un catálogo de derechos humanos que tienen supremacía constitucional, además de que las normas de dicho catálogo no se relacionan entre sí en términos jerárquicos.
2. Derivado de la parte final del primer párrafo del artículo 1.º constitucional, cuando en la Constitución haya una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos, prevalecerá el texto constitucional.4
Se propone abandonar el punto dos en virtud que la última parte del párrafo primero del artículo 1.º de la Constitución se refiere únicamente a la suspensión o restricción de derechos de la que habla el artículo 29 de la Constitución.5 Recordemos que esta disposición prevé que en casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, el presidente de México, con la aprobación del Congreso, podrá restringir o suspender derechos.
El proyecto realiza una lectura sistemática de los artículos 1.º y 29 constitucionales y la relaciona con la intención del constituyente.6 En efecto, al revisar el proceso legislativo de la reforma constitucional de derechos humanos, se observa que el Constituyente tuvo la intención de relacionar las nociones de suspensión y restricción contenidas en el artículo 1.º constitucional con las contenidas en el artículo 29 constitucional.
Por otra parte, se afirma que, frente a una restricción específica de derechos, todas las autoridades jurisdiccionales la examinarán a la luz del principio pro persona y del principio de proporcionalidad para determinar si dicha restricción puede ser aplicada o, en la medida de lo posible, limitada vía interpretación para evitar una afectación desproporcionada sobre otros derechos humanos.7
Si esto no fuere posible, exclusivamente el Pleno de la SCN determinará si procede inaplicar la restricción por considerarla incompatible con los derechos humanos contenidos en el parámetro de regularidad constitucional. El proyecto sostiene que solamente el Pleno de la SCJN tiene “la potestad de revisar la proporcionalidad de una restricción constitucional a derechos humanos”, basada en “poderosas razones constitucionales de seguridad jurídica”.8 Asimismo, la posible inaplicación solamente puede ser aprobada con ocho votos del Pleno.
En una segunda parte, se sostiene que la restricción contenida en el artículo 19 “el juez ordenará la prisión preventiva oficiosamente, en los casos…”9 está formulada como regla.10
Por esa razón, se justifica la utilización del juicio de proporcionalidad, como una de las dimensiones metodológicas del principio pro persona11 para determinar si la norma relacionada con la prisión preventiva oficiosa es compatible con el parámetro de regularidad constitucional.
El proyecto concluye que la prisión preventiva oficiosa persigue un fin legítimo,12 de forma idónea,13 pero no es necesaria debido a que es posible utilizar la prisión preventiva justificada para garantizar las finalidades que se persiguen con el uso de la prisión preventiva;14 además, considera que la prisión preventiva oficiosa constituye una restricción constitucional que afecta el derecho a la libertad personal y la presunción de inocencia impidiendo la valoración de medidas cautelares alternativas menos restrictivas de esos derechos.15
Asimismo, el proyecto señala que antes de iniciar el examen de proporcionalidad, la SCJN debe agotar todas las posibilidades de encontrar un significado que haga compatible a la restricción constitucional con el parámetro de control constitucional para dar deferencia al constituyente.16 Se aclara que la SCJN no está facultada para invalidar una norma constitucional pero sí para inaplicarla.17
El proyecto identifica diferentes recomendaciones provenientes de órganos internacionales, por ejemplo, una emitida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)18 y otra por el Comité de Derechos Humanos19 en las que se pide al Estado mexicano eliminar la aplicación de la prisión preventiva oficiosa.
Se estima, en este sentido, que el término oficiosamente debe entenderse equivalente a de manera automática, lo que implica que ninguna de las partes tiene que instar al juzgado para actuar en el sentido de lo que establece la norma que le ordena imponer la prisión preventiva en todos los casos contenidos en el catálogo de delitos.20
Por todo lo anterior, se propone inaplicar el artículo 19 constitucional en la parte que regula la prisión preventiva oficiosa y declarar inconstitucional el párrafo tercero del artículo 167 del Código Nacional de Procedimientos Penales.21
En el caso concreto, el efecto de la concesión del amparo sería citar a las partes a audiencia de revisión de medidas cautelares a fin de que el juzgado de control decida cuál es la medida cautelar adecuada.22 El proyecto precisa que la gravedad de los delitos puede ser un elemento a considerar para determinar la procedencia de las medidas cautelares pero no es por sí misma justificación suficiente para imponer la prisión preventiva.23
Acción de inconstitucionalidad 130/2019
El estudio de fondo relacionado con la prisión preventiva oficiosa empieza a partir del párrafo 125. La propuesta es inaplicar el artículo 19, párrafo segundo, de la Constitución y declarar la invalidez del artículo 167, párrafo séptimo, del Código Nacional de Procedimientos Penales24 porque establece la prisión preventiva en forma oficiosa, absoluta, desproporcionada y automática en contravención de los principios de presunción de inocencia y de proporcionalidad.
En el proyecto se expone el contenido y alcances de la prisión preventiva oficiosa en México a la luz de los principales criterios de la SCJN25 y la Corte IDH,26 incluyendo el caso Mujeres Víctimas de tortura sexual en Atenco vs. México (Caso Atenco), en el que el Estado fue condenado por uso el automático de la prisión preventiva.27 Dicho caso se torna central en la motivación del proyecto para inaplicar el artículo 19 constitucional.
El proyecto presenta tres líneas jurisprudenciales para conformar el parámetro de validez de las normas y actos que contemplen la imposición de la prisión preventiva oficiosa en México: fines legítimos que persigue,28 los principios para dictarla29 y su duración.30
Además, el proyecto considera que la cifra de personas en prisión preventiva (92 595) es alarmante, lo cual se agrava en los casos de grupos vulnerables pues la prisión preventiva es una triple condena: i) se sanciona con una pena anticipada de prisión, ii) es una condena de estigmatización familiar y social y iii) golpea de forma más dura a las personas en situación de pobreza extrema que no pueden acceder a una defensa adecuada.31
En un segundo apartado, se analiza el modelo mexicano de control constitucional y sus restricciones32 y se reitera la conclusión alcanzada en la contradicción de tesis 293/2011 en el sentido de que a partir de que los tratados internacionales hacen parte del ordenamiento jurídico en virtud del artículo 1.º constitucional, es irrelevante el origen de un derecho humano así como que tales derechos humanos constituyen un catálogo que no se relaciona entre sí en términos jerárquicos.
Asimismo, se afirma que: “la regla de excepción por la que se ha sostenido que los derechos humanos deben ceder ante las restricciones expresas del texto constitucional, impide que los derechos humanos extiendan en plenitud su halo protector”.33 El proyecto explica que esa excepción tuvo como principal fin la protección del principio de supremacía constitucional y el margen de apreciación nacional. Sin embargo, el proyecto explica –en su punto neurálgico– que esa interpretación ya no puede sostenerse pues con motivo de los informes de la CIDH y por virtud de sentencias de la Corte IDH, que han condenado a México por el uso de la prisión preventiva en forma automática, “se han integrado nuevos elementos a la ecuación constitucional”.34
El proyecto toma en cuenta el aumento de personas en prisión, el alto número de personas en prisión preventiva, los informes de la CIDH, la sentencia dictada en el caso Atenco, la evolución de la jurisprudencia de la SCJN y los efectos nocivos de la prisión preventiva oficiosa.35
Se propone abandonar el criterio que da prevalencia a la Constitución por encima de los tratados internacionales, cuando existe una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos y en su lugar aplicar el siguiente criterio: cuando haya una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos en la Constitución
el juez constitucional deberá ponderar esa restricción a la luz de los derechos humanos de fuente internacional y de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a fin de determinar si existe un margen de apreciación nacional que permitiera al Estado Mexicano mantener la restricción constitucional en aras de proteger bienes de importancia suprema o, si por el contrario, es ineludible inaplicar la restricción constitucional y optar por la mayor protección de los derechos humanos derivada de los derechos de fuente internacional”.36 [Énfasis del autor].
Se agrega que cuando exista una sentencia de la Corte IDH con motivo de la restricción constitucional, el margen de apreciación de nacional disminuye drásticamente y los jueces constitucionales tendrán que inaplicar las restricciones constitucionales.
A partir de estos aspectos, el proyecto concluye que la prisión preventiva oficiosa es contraria a los derechos humanos que integra el parámetro de validez mexicano y, por ello, debe inaplicarse el artículo 19 constitucional, aclarando que dicha decisión no supone una declaración de invalidez de la Constitución sino que opta por el instrumento más protector a los derechos.
En el capítulo de efectos de la sentencia, se propone extender la invalidez a todas las porciones del artículo 167 que hagan referencia a la prisión preventiva oficiosa. Es decir, la propuesta es eliminar todo el régimen de prisión preventiva oficiosa de la ley secundaria.
Conclusiones
Primero, los dos proyectos de sentencia utilizan una metodología distinta para llegar a la misma conclusión: la prisión preventiva oficiosa es incompatible con el parámetro de control constitucional por lo que procede inaplicar el artículo 19, párrafo segundo, de la Constitución y declarar la invalidez de la parte del artículo 167 del CNPP que regula la prisión preventiva oficiosa.
Para ese fin, el proyecto de la ministra Piña Hernández utiliza el juicio de proporcionalidad; no obstante, ingresa varios candados: debe ser la última opción interpretativa, será facultad exclusiva del Pleno de la SCJN y se requerirán ocho votos.
El proyecto del ministro Aguilar Morales introduce otros elementos de valoración como el aumento de personas en prisión; la cantidad de personas en prisión que no tienen sentencia; los impactos que produce la prisión preventiva en las personas en pobreza; así como las recomendaciones y sentencias internacionales sobre el uso de la prisión preventiva oficiosa que México ha recibido.
Segundo, el abordaje de los proyectos de las restricciones constitucionales es diferente. El proyecto de la ministra Piña propone interpretar que cuando el artículo 1.º constitucional menciona las palabras suspensión y restricción está haciendo una remisión al artículo 29 constitucional, no a cualquier restricción. Refuerza su conclusión acudiendo a la intención del constituyente. Esta propuesta, a mi entender, buscar evitar que el constituyente ingrese restricciones constitucionales expresas al ejercicio de los derechos humanos, más allá del contenido del artículo 29 constitucional.
El proyecto del ministro Aguilar, en mi opinión, ratifica parcialmente las restricciones constitucionales porque considera que cuando existe una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos contenidos en la Constitución, los jueces constitucionales deberán ponderarla a la luz del parámetro de control constitucional para determinar si existe un margen de apreciación nacional que autorice al Estado mexicano mantener la restricción. Aunque en caso de que la Corte IDH haya condenado a México por la restricción, el margen de apreciación disminuye y deberá inaplicarse la restricción constitucional. El proyecto afirma que eso pasó respecto a la prisión preventiva oficiosa en virtud del caso Atenco.
Tercero, es positivo que ambos proyectos reafirmen la existencia de un catálogo de normas de derechos humanos conformado por los derechos humanos contenidos en tratados internacionales y en la Constitución; sin embargo, la propuesta del ministro Aguilar Morales ratifica la lectura de las normas de derechos humanos en clave de jerarquía lo cual termina por contradecir la idea inicial del proyecto.
Esperemos que la SCJN no desaproveche esta cita con la historia para dar sentido pleno a la reforma constitucional de derechos humanos de 2011 y para expulsar de nuestro orden jurídico una figura jurídica propia del sistema penal inquisitivo que ha distorsionado las virtudes del sistema penal acusatorio y ha causado tanto daño a miles de personas.
Luis Eliud Tapia Olivares. Abogado especializado en derechos humanos. Twitter: @eliudtapia.
1 No se ha determinado el estándar probatorio que deben aplicar los juzgados de control para decidir si dictan o no el auto de vinculación a proceso.
2 Dicho proyecto no fue publicado en la página de la SCJN.
3 Artículo 228. Los tribunales no estarán obligados a seguir sus propias jurisprudencias. Sin embargo, para que puedan apartarse de ellas deberán proporcionar argumentos suficientes que justifiquen el cambio de criterio. En ese caso, se interrumpirá la jurisprudencia y dejará de tener carácter obligatorio.
4 “cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece”.
5 Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.
6 Párrafo 55.
7 Párrafo 56.
8 Párrafo 8.
9 Párrafo 100.
10 A partir del párrafo 90, el proyecto explica la metodología que utilizará para determinar si una restricción a derechos humanos contenida en la Constitución es compatible con el parámetro de control de regularidad constitucional, a partir de la lectura de la Constitución como un conjunto de reglas, principios y facultades.
11 Párrafos 107 y 113.
12 Párrafo 279.
13 Párrafo 283.
14 Párrafos 284 y 285.
15 Párrafo 291.
16 Párrafo 136.
17 Párrafo 155.
18 Párrafo 254
19 Párrafo 258.
20 Párrafo 270.
21 Párrafo 294.
22 Párrafo 295.
23 Ídem.
24 También propone declarar la invalidez del artículo 5, fracción XIII de la Ley de Seguridad Nacional.
25 Párrafos 170-182.
26 Párrafos 183-213.
27 Párrafo 211.
28 Párrafos 215-222.
29 Párrafos 223-237.
30 Párrafos 228-231.
31 Párrafos 234-235.
32 Empezando en el párrafo 291.
33 Párrafo 354.
34 Párrafo 356.
35 Párrafo 358.
36 Párrafo 369, inciso b.