El principio de independencia judicial constituye uno de los pilares básicos del Estado de derecho y por ende de la democracia.
Debe ser respetado en todas las áreas del procedimiento y ante todas las instancias procesales en que se decida sobre los derechos de la persona. Este principio, resulta indispensable para la protección de los derechos fundamentales, por lo que su alcance debe protegerse inclusive, en situaciones especiales, como puede ser el estado de excepción.
Así, los jueces sólo pueden ser dependientes a lo que la Constitución mandata. El destino y la conformación de este poder del Estado, donde se defienden la Constitución y los derechos de las personas, no puede, por ningún motivo, y bajo ninguna excepción, estar al arbitrio de intereses que llegan como el agua y se van como el viento.
Ilustración: Víctor Solís
¿De dónde venimos?
La Constitución no siempre ha sido el instrumento empleado para resolver los conflictos entre autoridades y entre éstas y los particulares. Aun siendo el pacto fundacional del Estado, su función reguladora de la vida social ha estado supeditada, en diferentes etapas de nuestra historia, a la fuerza personal de los gobernantes en turno, volviéndose un fuerte medio de control ante gobiernos débiles, y un débil medio de control ante gobiernos fuertes. Durante las décadas del llamado presidencialismo mexicano, forjado a partir del dominio casi absoluto de una sola opción política en los poderes Ejecutivo y Legislativo, se fueron construyendo las que después se llamarían facultades metaconstitucionales del presidente de la República. Atribuciones no escritas de arbitraje inatacable.
Fueron años en los cuales la presidencia, además de tener la potestad de ejecutar un programa de gobierno, suplió en los hechos, las funciones legislativa y judicial depositadas constitucionalmente en otros poderes.
El modelo comenzó a dar muestras de agotamiento hacia finales de los años 70. Vinieron entonces las reformas para dar mayor apertura al régimen. En un principio fueron tímidas, apoyadas en el objetivo de mantener el control político dentro de la clase gobernante, pero con el paso del tiempo tuvieron un mayor alcance, centrado en establecer una auténtica democracia en el país.
En lo concerniente a la jurisdicción, el proceso democrático desarrollado durante los años 90 se inspiró en la separación de poderes y el fortalecimiento de la rama judicial.
Gobierno, oposición y el conjunto de actores relevantes para el sistema de impartición de justicia, alcanzaron un acuerdo en lo fundamental cuyo núcleo de unidad era: destacadamente, la independencia judicial, mediante la transformación de la Suprema Corte de Justicia como un verdadero tribunal constitucional.
Así, 1995 marcó un antes y un después para la justicia federal. El paquete de enmiendas constitucionales publicado el 31 de diciembre del año anterior, modificó sensiblemente la estructura, las competencias y la integración del Poder Judicial de la Federación.
El horizonte mejoraba: se trataba de suprimir la simulación instalada hacía décadas, construida desde el monopolio del poder público, para iniciar una era de mayor verdad en las instituciones del Estado mexicano, a partir del respeto ya medianamente amplio de la autonomía e independencia judiciales.
A la Suprema Corte se le confirió la facultad de conocer de acciones de inconstitucionalidad; expandió el conjunto de actores legitimados para promover controversias constitucionales y se fortaleció el juicio de amparo.
Se creó el Consejo de la Judicatura Federal con un doble propósito; por un lado, liberar a la Corte de funciones administrativas y, por otro, establecer un órgano profesional responsable de la carrera, la vigilancia y la disciplina del poder judicial federal.
Se daba pie a una transformación profunda, del poder judicial, dirigida principalmente a garantizar y potenciar su independencia, a profesionalizar la justicia ordinaria y consolidar a la Corte como un genuino tribunal de constitucionalidad.
¿En dónde estamos?
El lunes 2 de julio de 2018, México despertó con un mapa de la distribución del poder político diferente al de la noche anterior. La abrumadora victoria del partido vencedor enmudeció a los partidos derrotados. Para el mes de septiembre, producto de una legislación electoral con tendencia a sobrerrepresentar opciones mayoritarias en detrimento de una conversión directa entre votos y escaños dentro del Congreso, el partido del presidente y su fórmula de coalición alcanzaron el número de diputados necesario para aprobar enmiendas constitucionales sin respaldo de la oposición (dos terceras partes). En el Senado el escenario no fue muy distinto. El partido vencedor y los partidos afines obtuvieron mayoría absoluta de asientos. El poder legislativo, que desde 1997 manifestaba una composición plural, volvía a concentrar el poder a la usanza del llamado presidencialismo mexicano.
La nueva realidad comenzó a sentirse desde el Congreso. Lejos de desplegar una función de contrapeso institucional como dictan la teoría democrática y las atribuciones contempladas en el marco jurídico aplicable, el poder legislativo asumió la corresponsabilidad en la implementación de un programa de gobierno sexenal. Ejecutivo y legislativo no parecen en la actualidad dos, sino una sola rama de la división de poderes. Vinieron entonces las reformas legislativas para expandir el poder presidencial. Por ejemplo, los cambios a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a través de los cuales se instituyó la figura de delegaciones en las entidades federativas, dependientes jerárquicamente de la oficina de la presidencia de la República y responsables del gasto asociado con cinco programas sociales, fueron para muchos un artilugio para contener el federalismo e instrumentar un proyecto de esencia centralista.
Posteriormente vendría una importante modificación constitucional para regular la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública.
Los cambios de orden legislativo marcaron el inicio de los nuevos tiempos. Pronto, algunos órganos del Estado con autonomía constitucional comenzaron a ser flanco de serios cuestionamientos. El mandato electoral fue interpretado como depuración sin límite. La voluntad individual por encima de los procesos institucionales y de las reglas que les rigen.
De modo que el Poder Judicial de la Federación controlado por las buenas por parte de gobiernos anteriores, comenzó a ser el blanco de control por parte del nuevo gobierno, a toda costa.
De entrada, con la llegada al poder del nuevo titular del ejecutivo en 2018, con el Congreso de su lado, comenzaron a multiplicarse toda una diversidad de iniciativas de reforma constitucional para transformar o capturar completamente la estructura del poder judicial federal.
Asimismo, de manera destacada, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en colaboración con el ejecutivo y legislativo impulsó, y fue aprobada, una reforma a este poder judicial. En primer término, y desde cierta óptica, esa reforma judicial impulsada desde la Suprema Corte contiene efectivamente algunos aspectos innovadores: por ejemplo, en materia de igualdad de género, o bien, en un reforzamiento de la defensoría pública y del llamado entonces Instituto de la Judicatura, así como también una serie de medidas administrativas tendentes a corregir y aligerar la gestión y despacho de los asuntos. Sin embargo, al mismo tiempo, se ha evidenciado que esta reforma judicial cuenta con otras disposiciones que presentan el grave riesgo de que el gobierno termine ejerciendo un control político de la función judicial, afectando gravemente la independencia judicial.
Es muy sana para la independencia judicial la descentralización del Poder Judicial de la Federación en más de 1500 juzgadores, cuya actividad jurisdiccional autónoma e independiente había permitido el asentamiento de nuestra democracia y que se respetaran en forma eficaz, los derechos de los gobernados, controlando la regularidad constitucional de los actos de la autoridad y aún de los particulares.
Pero, paradójicamente, las siete personas que conforman la cúpula del Consejo de la Judicatura, (designadas por el presidente de la República, el Senado y por la Suprema Corte), hoy controlan, con aparente legitimidad, todos los incentivos de la carrera judicial: i) la designación, ii) la ratificación, iii) adscripción y los traslados; así como la determinación de las responsabilidades administrativas de todos, todos juzgadores en el país. Ni qué decir de la eventual eliminación de los medios de impugnación (recurso efectivo) oponibles a resoluciones disciplinarias, también eventualmente ilegítimas del Consejo, supresiones que se dieron en ciertos casos en la reforma judicial aprobada.
Otro de los cambios de la nueva reforma, que lesiona gravemente, como nunca y por primera vez, a la independencia judicial, promovida desde dentro, consiste en la creación de juzgados “especializados” o “prácticamente de jueces ad hoc”. Así es, el Consejo está facultado para elegir a los jueces que deberán encargarse de resolver aquellos asuntos que puedan implicar violaciones graves a derechos humanos y aquellos casos que tengan “un impacto social relevante”; lo que conlleva lógicamente el riesgo de que la política controle el estado de derecho en asuntos de interés gubernamental, bajo el argumento de la seguridad nacional, el interés general, la razón de Estado.
O sea que, las formas de intromisión a la independencia judicial hoy han cambiado y pretenden justificarse bajo fines públicos con una legitimidad aparente.
Ahora bien, desde la perspectiva de la academia, también se ha venido observando como un verdadero aspecto crítico y alarmante, la constante descalificación generalizada, intrusiva e intimidante en el trabajo de los jueces por parte, no solamente de los otros poderes de la Unión, sino aún del propio poder judicial federal que, sin importar la intromisión a su independencia, emiten juicios sumarios contra los juzgadores, cuando alguna resolución se considera adversa a los intereses primordialmente del gobierno. Se descalifican y califican probanzas, se alienta el linchamiento social, no importa se trate de resoluciones parciales, medidas cautelares, sentencias definitivas.
Suelen ser encubiertas por otras medidas que aparentan buenas prácticas judiciales; son graduales, selectivas, invisibles, culturales y, desde luego, tienden a actualizarse en el terreno operativo, quizás en mayor grado que en el terreno normativo. A la fecha, dificultan grandemente garantizar un modelo fuerte de independencia judicial.
¿Hacia dónde vamos?
Es importante señalar que, en América Latina, Europa y en otras regiones, en los últimos años ha surgido una creciente presencia de regímenes autoritarios. A diferencia de otras épocas, en la actualidad los gobiernos despóticos han encontrado en la captura de las Cortes Supremas, mediante la erosión de la independencia y autonomía judicial, una alternativa para suprimir contrapesos institucionales, expandir su poder y prolongar su mandato. Dentro de nuestro hemisferio, se dice que: Perú, Bolivia, Nicaragua y Venezuela, han resentido en sus poderes judiciales, agresiones de esta naturaleza. En otras latitudes, Hungría y Polonia, alguna vez ejemplos de transiciones democráticas exitosas y pacíficas en Europa del este, iniciaron un camino hacia el autoritarismo mediante el golpismo judicial, colapsando la independencia judicial, afectando la imparcialidad de sus jueces.
Aquellas experiencias evidencian la captura de los tribunales, mediante reformas constitucionales y legales y, en su caso, con la participación de los consejos de la magistratura, transformados en aparatos administrativos controladores del desempeño judicial autónomo, mediante la revisión y calificación de los criterios jurídicos sustentados en las resoluciones judiciales, que los ha convertido en la forma más siniestra de intimidación de los juzgadores, contando con la aparente legitimidad de sus actos autoritarios.
Los juzgadores hoy, en ocasiones ya no cuentan con medios de impugnación para combatir los actos de aquellos órganos, pues han sido eliminados en la mencionada reforma, contrariando los estándares mínimos de protección de la independencia judicial, como lo vinieron alertando los relatores de Naciones Unidas (2010, 2020, 2021).
La reforma judicial impulsada desde este sabotaje al Estado de derecho y la interrupción del orden constitucional deviene, cuando en aras de obtener una determinación judicial en su favor, la autoridad recurre a los instrumentos económicos, políticos, mediáticos, de inteligencia del Estado y de persecución penal creados para fines distintos.
De manera adicional, la jurisdicción constitucional, también hace sonar sus alarmas frente al novedoso precedente judicial, que puede ser un instrumento eficiente para fincar responsabilidades y generar la destitución de los juzgadores incómodos bajo el argumento del “error inexcusable” o de la “notoria ineptidud”, etc., cancelando el diálogo jurisprudencial, sin contar con la revisión de un órgano superior, como señalarían los cánones del debido proceso.
Puesto todo esto de otra manera, diríamos que el quebranto democrático comienza, cuando se emplea la presión como medio de inducción jurisdiccional, haciendo nugatoria la independencia del juzgador y la autonomía del órgano judicial.
Esto, es hoy una realidad en algunos Estados autoritarios o en aquellos en vías de consolidarse como tales. Esto, es lo que no se pueden permitir en un Estado constitucional y democrático de derecho. Este, es el desafío en los sistemas democráticos.
Juan N. Silva Meza. Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, período: 1995-2015. Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, período: 2011-2014. Investigador visitante en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM desde 2016. El texto es básicamente, una síntesis de varios trabajos presentados por el autor en conferencias y artículos presentados en México y en el extranjero, publicados en obras colectivas y revistas especializadas.
* Nota: este texto es una versión ajustada de las palabras pronunciadas por el autor, el 10 de marzo de 2022, en el XII Encuentro Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional, en la mesa 7 sobre Independencia Judicial: Desafíos de los Sistemas Democráticos, en Madrid, España.