En 2021 el gobernador de Jalisco presentó al Congreso local una iniciativa de ley que tenía por objetivo llevar a cabo ambiciosas modificaciones al régimen pensionario público contenido en la Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco.1 Esta iniciativa fue aprobada sin mayor dilación.
Sin embargo, un punto controversial2 fue la reducción de las tasas de aportación,3 desencadenándose un impacto en los montos de pensión a los que se puede aspirar una vez que reúnan los requisitos; además de establecer un tope a las pensiones de modo que no podrán ser superiores a 39 veces el valor de la UMA elevado al mes —aspecto que, en un artículo transitorio, se determinó que fuese aplicado a todas aquellas pensiones que ya se encontraban siendo pagadas superiores a ese monto.
La justificación de estos aspectos de la reforma reside en que el sistema pensionario se encontraba en peligro financiero y, por ello, eran necesarias estas medidas para evitar su colapso en perjuicio de todos los pensionistas. En la propia exposición de motivos se realizan señalamientos relacionados con la posibilidad de determinar la reducción de las pensiones de forma retroactiva invocando4 el caso conocido como “cinco pensionistas”,5 además de hacer referencia a “estudios” que fueron realizados para analizar la realidad financiera del fondo de pensiones.
En respuesta, pronto se presentaron varios amparos en revisión en contra de las mencionadas reformas, mismos que en las últimas semanas se han resuelto por tribunales colegiados del tercer circuito a favor de los quejosos.6 Pero también la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) interpuso una acción de inconstitucionalidad en contra del artículo transitorio que hace posible la reducción retroactiva. El único concepto de invalidez presentado arguye que tal reducción, en violación al artículo 14 de la Constitución federal, afecta los derechos adquiridos por los pensionistas en tal supuesto, al tiempo que constituye una violación al principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales.7
Esta acción de inconstitucionalidad, en principio, se debe resolver en las próximas semanas, de modo que considero pertinente hacer algunas observaciones sobre los escenarios que la Corte Suprema enfrentará al resolverla.
En primer lugar, si bien la demanda interpuesta por la CNDH argumenta un único concepto, la Corte puede estudiarla más allá de tal planteamiento y de las disposiciones constitucionales y convencionales invocadas.8 Esto es interesante porque la forma en la cual se determinó dicha reducción implica diversas inconsistencias con las matrices constitucionales y convencionales que pueden y deben ser estudiadas con la finalidad de que la resolución que se asuma logré establecer guías claras a los sistemas públicos de pensiones —sobre todo si se considera que este esquema de reducir retroactivamente las pensiones se encuentra en discusión en otras entidades federativas.9
Luego, una posibilidad que la Corte es evitar el estudio de fondo, determinando la invalidez de lo controvertido por existir un vicio de procedimiento. Y es que en el trámite legislativo se recibieron escritos presentados por entidades que aglutinan a trabajadores públicos, en los que se hacían manifestaciones relacionadas con las inconsistencias del estudio actuarial que se tomó como base para determinar la insostenibilidad del sistema pensionario,10 así como propuestas diversas de la iniciativa presentada por el gobernador.11 Estas peticiones no fueron atendidas o reflexionadas en la justificación y procedimiento de las normas reformadas. Esto podría conducir a la Corte a resolver que se constituyó un vicio legislativo, tal como lo ha hecho en otros casos como la acción de inconstitucionalidad 26/2012.12
Ahora, la reforma señalada decreta la reducción de pensiones vigentes de modo que, siendo consideradas efectos de carácter patrimonial,13 sólo podrían ser disminuidas si previamente se respeta el derecho de defensa.14 Esto también podría conducir a la Corte a determinar que se está ante un vicio dentro del procedimiento legislativo, que impide un pronunciamiento de fondo, pero suficiente para determinar la invalidez de las disposiciones controvertidas.
Sobre el fondo, una salida constitucionalmente sencilla sería resolver que esas reformas lesionan derechos adquiridos y, por ello, vulneran al artículo 14 de la Constitución. En tal caso, no obstante, se dejaría un aspecto muy relevante sin respuesta: ¿pueden reducirse las pensiones que ya están siendo pagadas cuando exista un peligro latente al sistema pensionario?
Y es que no perdamos de vista que la justificación de la norma controvertida es la imperiosa necesidad de reducir las pensiones vigentes, con la finalidad de resguardar la sostenibilidad misma del sistema pensionario.
Vale apuntar que esta medida se encuentra dentro del radio de escrutinio del test de proporcionalidad,15 ya ampliamente utilizado por la Suprema Corte para evaluar medidas legislativas, de modo que la resolución puede orientarse a dicha herramienta. Al respecto, debemos iniciar con el fin que se persigue pues, si bien es cierto que la iniciativa parte de la existencia de un fin constitucionalmente imperioso, el mismo se sostiene en un estudio que no ha integrado diversos aspectos como los desfalcos ocasionados al interior del Instituto con motivo de actos de corrupción o inversiones ilegales, siendo esto importante ya que, sólo identificando adecuadamente el fin que se persigue, es como se podría determinar con certeza y objetividad las medidas adecuadas para “resguardarlo”.
Asimismo, la Corte podría estudiar si se exploraron diversas medidas, previo a decretar la disminución de dichas pensiones. Esta cuestión ha sido estudiada por la jurisprudencia interamericana16 y por la misma Suprema Corte,17 al tiempo que existe una Observación General del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la que se determinó que “si se adoptan medidas deliberadamente regresivas, corresponde al Estado Parte la carga de la prueba de que estas medidas se han adoptado tras un examen minucioso de todas las alternativas posibles y de que están debidamente justificadas”.18 De la exposición de motivos no se advierte el estudio de otras medidas para buscar la protección del sistema pensionario, lo cual constituye, por sí mismo, que la medida no es necesaria y, dicho sea de paso, a quien corresponde la carga de probar que se exploraron otras medidas es a las autoridades.
Luego, la propia OG-19 del Comité DESC estableció que para que pueda ser considerada válida una reducción de pensiones, se debe cumplir con lo siguiente:
a) La existencia de una justificación razonable;
b) El estudio exhaustivo de las posibles alternativas;
c) La participación de los grupos afectados en el examen de las medidas y alternativas propuestas.
d) Determinar si se hizo un examen independiente de las medidas a nivel nación.
Sin embargo, todos y cada uno de los elementos de dicha observación general escapan del estudio de las reformas impugnadas, lo que debería conducir a la Corte a determinar en fondo que dichas normas son inválidas a la luz de la Constitución, la Convención y los tratados internacionales.
Finalmente, la Corte podría estudiar todo el sistema normativo del decreto controvertido, pues el contenido integral viene a generar una alteración en la forma en la cual se calculan las aportaciones y las pensiones, pero el desconocimiento de los aspectos que hemos apuntado, igualmente supondría la invalidez de todas las normas del decreto, y cabe señalar que las disposiciones transitorias controvertidas se hacen depender subsidiariamente de todo el contenido del decreto, lo que podría abrir la puerta a que la Corte ejerza su control de constitucionalidad y convencionalidad, con los amplísimos alcances de lo decidido en la contradicción de tesis 351/2014. Sobre todo, pensando en que esas modificaciones constituyen un problema de relevancia constitucional que amerita ser resuelto de forma integral y estructural, como lo ha hecho, por ejemplo, la Corte Constitucional colombiana pese a encontrar algunos impedimentos de carácter técnico en los medios de control constitucional que resuelve con la finalidad de ponderar el papel que corresponde a un tribunal de esta naturaleza.19
No queda más que esperar la resolución de esta acción de inconstitucionalidad, ya que, dependiendo de lo que se reflexione, podrían a surgir nuevas iniciativas que busquen esta reducción en las entidades de la República, sobre todo si pensamos que la sostenibilidad de estos sistemas es uno de los más complejos y graves problemas actuales en México y en todo Latinoamérica.
Sergio A. Villa. Es abogado por la Universidad de Guadalajara y especialista en justicia constitucional y derechos humanos por la Universidad de Bolonia. Actualmente se dedica al litigio constitucional en la firma Soto & Co. y representa víctimas en casos ante el sistema interamericano de derechos humanos. Twitter: @SergioVillaCL
1 Quizás esta sea una aclaración poco útil, pero, no obstante que la referencia es hacia un Instituto, justo esa entidad es, en realidad, un fondo de inversión; dinero de los pensionistas que es aglutinado en un fondo para posteriormente invertirlo y “obtener” beneficios económicos.
2 El Decreto que contiene dicha reforma puede ser consultado aquí.
3 Siendo pertinente señalar que dicha ley prevé dos regímenes de aportadores: obligatorios por ser trabajadores en activo o voluntarios, que son aquellos que en algún momento fueron aportadores obligatorios y concluyeron sus servicios en alguna entidad pública sujeta a dicho Instituto, pero que continua pagando de forma voluntaria sus aportaciones.
4 Solo dogmáticamente, pues no existen argumentos o un análisis tendiente a demostrar la recta aplicación del criterio en el caso concreto.
5 Mismo caso que tiene cuestiones similares a lo decidido por la propia Corte Interamericana en los casos Acevedo Buendía, Trabajadores cesados de Petro Perú, Muelle Flores, Ancejub – Sunat y Femapor, todos ellos contra Perú. Todos estos casos, así como las resoluciones dictadas por la Corte en casos contenciosos pueden ser consultadas aquí.
6 Basándose dichas sentencias en que se constituye una afectación al principio de no retroactividad.
7 Se consultar la demanda en comento aquí.
8 Acorde a lo dispuesto por el artículo 71 de la Ley que reglamente las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política General.
9 Como sucede con Nayarit.
10 Escrito presentado por el Colectivo de Organizaciones en Pro de la Defensa del Patrimonio del IPEJAL, que puede ser consultadoaquí.
11 Al respecto, el escrito presentado por la Federación Democrática de Trabajadores de Jalisco puede ser consultado aquí.
12 Sosteniendo tal decisión en las razones del criterio: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVI, diciembre de 2007, p. 776.
13 Como lo dijo la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Asociación Nacional de Cesantes y Jubilados de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (ANCEJUB-SUNAT) Vs. Perú, sentencia de 21 de noviembre de 2019, en su párrafo 192.
14 Siendo esto consistente con lo resuelto en la Observación General N°19 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
15 Que pueden estudiarse a partir de las tesis con números de registro 2013143 (Primera etapa: fin constitucionalmente válido), 2013152 (segunda etapa: idoneidad de la medida), 2013154 (tercera etapa: necesidad de la medida), y 2013136 (cuarta etapa: examen de la proporcionalidad en sentido escrito de la medida legislativa).
16 Por citar un caso, podemos tener en cuenta la decisión del Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 91, inter alia.
17 Lo que puede apreciarse del criterio localizable en: Primera Sala, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 1a. CXXVI/2017 (10a.), Libro 46, Septiembre de 2017, Tomo I, página 219.
18 Observación General N° 19, E/C.12/GC/19 de 04 de febrero del 2008, dentro de la cual, en su punto 42.
19 He recogido algunos de estos casos en un hilo de Twitter, que tiene enlaces directos a las sentencias, así como una breve descripción de lo decidido.