La integridad de las elecciones es cada vez más una preocupación en democracias consolidadas y jóvenes como la nuestra y, frente a ello, hay un gran consenso en considerar que son las autoridades electorales quienes mayor capacidad y responsabilidad tienen para detectar, valorar y castigar y, en su caso, castigar las violaciones a la integridad electoral.

Las elecciones íntegras son aquellas basadas en los principios democráticos de sufragio universal e igualdad política, reflejados en acuerdos y normas internacionales, que es profesional, imparcial y transparente en su preparación y administración a lo largo de todo el ciclo electoral. La integridad forma un binomio con la perspectiva de las irregularidades, conductas antijurídicas o malas prácticas electorales, pues éstas representan la violación a la integridad electoral.

En México las autoridades electorales deben velar por la vigencia de esos principios y garantizar elecciones libres, limpias, transparentes, justas y competitivas, y castigar aquellas conductas que limitan las condiciones de libertad y equidad en las que la ciudadanía decide por quién votar.

En este sentido, no sobra recordar que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) contribuye a la integridad de las elecciones en dos sentidos. Por un lado, en la medida en que amplia o maximiza derechos políticos y electorales y; por el otro, cuando castiga las conductas antijurídicas o malas prácticas electorales que erosionan la calidad democrática de las elecciones.

En esa lógica, los medios de impugnación previstos en la ley electoral para denunciar faltas o irregularidades que cometen tanto partidos, candidaturas o autoridades gubernamentales, entre los principales actores, así como las respectivas sentencias que son emitidas por el TEPJF, tienen una función subjetiva en tanto que se asume que esos recursos deben ser entendidos como instrumentos para la protección de derechos político-electorales, pero también una función objetiva que se expresa con la interpretación que se hace de la Constitución y las leyes para poder resolver en forma concreta las controversias que son interpuestas; en ambos casos, tanto la norma como la decisión de la autoridad jurisdiccional buscan la disuasión de las acciones violatorias a la integridad. Ello es particularmente relevante cuando se trata de prácticas que podrán impactar la validez de las elecciones.

Es importante, por otra parte, recordar que la Sala Superior del TEPJF, de acuerdo con la Constitución es la encargada de realizar la calificación de la elección presidencial y la declaración de validez de ésta. Realizar tal tarea, determinante para la estabilidad política del país, obliga a la Sala Superior a realizar un análisis profundo, sistemático, de las violaciones a los principios rectores de la materia electoral, a las formalidades del proceso electoral y, en general, a la integridad electoral.

En lo que ve a los principios de imparcialidad y equidad en las contiendas, que los actores políticos y las autoridades gubernamentales están obligadas a respetar, el TEPJF ha sido consistente con lo que desde la ley se establece: se debe sancionar cualquier falta que atente contra esos principios, en aras de la neutralidad y la certeza jurídica de los procesos electorales.

Todo lo que hasta este momento se ha señalado tiene como fin enmarcar la discusión de fondo que existe detrás de una reciente sentencia que la Sala Superior del TEPJF, que emitió el pasado 28 de febrero: la confirmación de una sanción por violaciones a la norma electoral que el presidente de la República cometió en un acto celebrado en julio de 2023, pero también la intención de que, para efectos de la calificación de la elección presidencial, la Sala Superior pudiese contar con un cuaderno auxiliar que reuniera información relevante de violaciones que le permitiera llevar a cabo el trabajo de análisis de validez de esa elección con mayores y mejores elementos de calidad.

En este artículo se presentan algunos elementos destacados de esa sentencia, subrayando que, si bien dicho cuaderno no fue aprobado por el pleno de la Sala Superior, eso no significa que en este momento no se puedan estudiar opciones para potenciar el alcance de la decisión tomada ese día. De ahí, que al final de este texto se ofrezcan una serie de recomendaciones específicas que podrían contribuir a robustecer el trabajo de calificación de la elección mencionada.

La propuesta de un instrumento para reforzar la calificación de la elección presidencial

El 28 de febrero de este año, la Sala Superior emitió sentencia correspondiente al expediente SUP-REP-39/2024 (accesible aquí), mediante la cual, por unanimidad de votos, resolvió que el presidente de la República había violado los principios de imparcialidad y neutralidad que durante los procesos electorales está obligado a seguir. En particular, se confirmó la resolución que previamente la Sala Regional Especializada había tomado ante una queja que se presentó en contra del titular del Ejecutivo federal por considerar que se habían cometido infracciones relativas a la promoción personalizada, uso indebido de recursos públicos y violación al principio de imparcialidad, en ocasión del discurso del presidente pronunciado el 1 de julio de 2023, cuando se cumplieron cinco años de su llegada al poder. Con esta sentencia, tal como se observa en el siguiente cuadro, durante su encargo (entre el 1º. de diciembre de 2018 y el 28 de febrero del 2024), el presidente de la República había participado en 53 asuntos que han ameritado alguna infracción a la normatividad electoral.

Cuadro 1. Infracciones en materia electoral en contra del presidente de México, 2018-2024

Fuente: Elaboración propia, a partir de estadísticas del TEPJF.
[*] De este tipo de asuntos, en 2 casos se ha confirmado alguna amonestación pública.

De la lectura de la sentencia, así como de la propia sesión pública en la que fue finalmente aprobada,¹ se desprende que hubo la intención de que la Sala Superior pudiese contar con mayores elementos para realizar en su momento el dictamen de calificación de la elección presidencial, para lo cual se propuso la apertura de un “cuaderno auxiliar” en el que se pudieran incluir todas las resoluciones definitivas en las que se hayan determinado violaciones a los principios constitucionales que rigen las elecciones. Varios elementos de la propuesta es necesario destacar:

1. Un propósito específico. El cuaderno sería útil para el momento procesal de la dictaminación de la validez de la elección presidencial, por lo cual se le concebía como un “acto preparatorio”;
2. Un ámbito competencial. Se subrayaba que, por mandato constitucional, la elección presidencial es la única elección cuya facultad de emisión del dictamen de validez exclusivamente le corresponde a la Sala Superior del TEPJF;²
3. Un ámbito temporal. Se estimaba que la integración y actualización del acuerdo era conveniente en virtud de que justo estaba por iniciar el periodo de las campañas electorales;
4. Un alcance en la sistematización de sentencias. Se ordenaba una amplia coordinación de áreas dentro del TEPJF, así como de la necesaria colaboración del INE, para sistematizar (y publicar en un micrositio) todas aquellas resoluciones en las cuales se haya determinado de manera definitiva algún acto comisivo que pudiese trascender o impactar en la calificación y declaración de validez de la elección presidencial; y,
5. Una naturaleza o tipo de las violaciones a sistematizar. Finalmente, en el proyecto de sentencia se precisaban aspectos del proceso electoral en los cuales se podían agrupar las violaciones susceptibles de sistematizar: a) condiciones de equidad en la contienda; b) neutralidad del Estado y sus agentes y órganos respecto de la contienda electoral; c) violaciones relativas al desvío de recursos públicos en la elección; y d) infracciones a las reglas en materia del modelo de comunicación política y de fiscalización de los recursos en la campaña electoral, entre las principales.

Las autoridades electorales deben hacer todo lo que esté a su alcance para que los principios de legalidad, imparcialidad, neutralidad y equidad se desdoblen adecuadamente durante los procesos electorales; tal premisa estuvo detrás de la propuesta de integrar dicho cuaderno auxiliar. Así, por ejemplo, nuestras las leyes electorales prevén y sancionan el mal uso de los recursos públicos por parte de las personas dedicadas al servicio público que reditúen en promoción personalizada, o que en su encargo actúen en favor o en contra de algún partido o candidato; tales situaciones —como arriba se describe— fueron parte de la queja interpuesta en contra de los actos del presidente de la República en el evento de julio del 2023, y que formó parte de la denuncia.

Vale decir que ese tipo de prohibiciones han sido consideradas por organismos y convenciones internacionales como malas prácticas, que atentan la integridad de las elecciones. La Comisión de Venecia, por ejemplo, definió en su momento una serie de Directrices conjuntas para prevenir y responder al mal uso de recursos administrativos durante los procesos electorales, que al traducirse en leyes o medidas concretas deben contribuir al logro de los siguientes propósitos:

1. Promover neutralidad e imparcialidad en procesos electorales;
2. Promover el tratamiento equitativo entre los diferentes candidatos y partidos en relación con los recursos administrativos;
3. Nivelar “el campo de juego” entre los distintos contendientes, incluyendo los propios candidatos;
4. Establecer salvaguardas en contra del potencial mal uso de recursos administrativos para propósitos políticos.³

De modo que si desde una perspectiva de integridad electoral, en la que se sostiene que las etapas de un proceso electoral deben agotarse en términos de ley, así como de principios democráticos que han sido subrayados en instrumentos o tratados internacionales para garantizar la libertad del sufragio, en condiciones de equidad, imparcialidad y neutralidad de los autoridades y de actores del poder político, en el proyecto de sentencia se estimaba adecuado ordenar la apertura de un cuaderno auxiliar que reuniera todas aquellas resoluciones firmes que hayan acreditado violación a dichos principios. Lo relevante de este cuaderno es que su contenido debía estar orientado al dictamen de la vinculación de la validez de la elección presidencial, esto es, sería una referencia importante al momento en que la Sala Superior integrara el dictamen de validez de la actual elección presidencial.

En otra parte del documento donde se argumentaba en favor de ese instrumento, se decía:

La calificación de los comicios también requiere la identificación de las desviaciones que pudieron haberse presentado durante el desarrollo del proceso electoral, así como las incidencias advertidas y declaradas por la autoridad competente que impliquen la afectación a los principios rectores en la materia y, eventualmente, en las condiciones de la competencia, así como en la libertad e igualdad que debe caracterizar, en todo momento, al sufragio.

En ese orden de ideas, en la calificación de los comicios deben procurarse medidas e instrumentos que eviten que las conductas jurídicas cometidas durante los procesos electorales y con incidencia en los mismos sean obviadas o no valoradas adecuadamente, porque esto supone no solo la limitación indebida de la eficacia de las determinaciones administrativas y jurisdiccionales respectivas, sino que cuestiona las bases mismas del Estado de Derecho y, además, contribuye negativamente a alimentar la desconfianza ciudadana en sus instituciones y gobernantes.⁴

El cuaderno buscaba, pues, ser un instrumento de control electoral donde se incluyeran y se ponderara la incidencia que pudieren tener aquellas situaciones declaradas antijurídicas en los aspectos relevantes para la calidad y validez de las elecciones, en particular, de la presidencial, tales como las relativas a faltas que las personas servidoras públicas cometan por haber hecho un mal uso de recursos públicos, o bien hayan incurrido en promoción personalizada, para beneficio propio o de terceros, que representen violaciones a los principios de imparcialidad, equidad y neutralidad en la competencia electoral.  Y, desde luego, también el instrumento también buscaba disuadir a los actores políticos de conductas que claramente son contrarias a los principios legales que deben orientar la realización de un proceso electoral.

Desafortunadamente, la propuesta no fue aceptada por la mayoría de magistrados de la Sala Superior. En el momento de la discusión del proyecto,⁵ ésta expresó que el cuaderno auxiliar era “innecesario” y que, además, adolecía de claridad o precisión. El catálogo, también se arguyó, sería más útil y completo si se optara por una “compilación oficial de todas las sentencias”, donde se pudiesen ver todos los sujetos sancionados, sin importar el tipo de elección de que se trate.

En la sentencia aprobada finalmente se destaca que el catálogo de sentencias firmes y definitivas:

1. Se convertirá en un elemento útil para la justicia abierta, a partir de la identificación de los sujetos infractores y “como repositorio que auxilie en la verificación de irregularidades de diversa naturaleza que se presenten dentro y fuera de los procesos electorales, que pueden o no tener incidencia en sus condiciones de eficacia”; y
2. Coadyuvará en el cumplimiento de los principios de máxima publicidad y transparencia al constituir una base informativa para dotar de certeza al régimen de sanciones al momento de graduar e individualizar nuevas infracciones susceptibles de sanción.⁶

Vale subrayar que la magistrada ponente del proyecto de sentencia no planteó estas dos opciones —el cuaderno auxiliar y el catálogo de sentencias— como excluyentes. Por el contrario, en el proyecto presentado a discusión, ambos instrumentos estaban considerados para ser autorizados, pero cada uno con una finalidad distinta: el cuaderno debía servir como un acto preparatorio del proceso de calificación presidencial;  mientras que el catálogo tenía más un carácter de repositorio de sujetos infractores de cualquier tipo de elección, que incluso reuniera sentencias que hayan caído dentro o fuera de los procesos electorales. Por mayoría, el proyecto de sentencia fue aprobado con la exclusión del cuaderno auxiliar, dejando sólo lo referente al catálogo de infractores y sentencias.

En otro punto adicional relevante, la sentencia definió que la integración del  catálogo sólo será una tarea exclusiva del TEPJF, y ya no resultado de la colaboración del INE, con lo cual pasa a segundo término incorporar al sistema aquellas resoluciones emitidas por la autoridad administrativa que no fueron sujetas de controversia e impugnación por alguna de las partes afectadas.

Aprovechar el catálogo de resoluciones

El TEPJF es la última instancia del sistema electoral mexicano; sus sentencias son inatacables y definitivas. Y tal como en este texto se ha señalado, una de sus mayores responsabilidades es calificar la elección presidencial. De ella depende la legitimidad de la persona ganadora. Ese trabajo requiere ser confiable, legítimo y reflejar la valoración integral de la calidad del proceso electoral, y el cumplimiento de los principios que rigen las elecciones democráticas en México. Para ello, el TEPJF requiere una herramienta sólida, valida, confiable que acredite y sistematice las irregularidades en diversos temas para determinar la validez de las elecciones del 2024. Aquí hemos descrito las características y bondades que pretendía un cuaderno auxiliar; el TEPJF perdió una oportunidad valiosa para comenzar a reunir elementos de cara al momento procesal más relevante que, en la elección presidencial, tiene dicho órgano colegiado: la calificación y declaratoria de su validez.  Se optó, en cambio, por un catálogo amplio, más cercano a un repositorio vasto de sentencias firmes y definitivas de cualquier tipo de elecciones y de sujetos infractores (tanto federales como locales), fuera o dentro de los procesos electorales.

No obstante, vale tratar de maximizar el uso de la herramienta finalmente aprobada. Sí, optar por reducir el catálogo a ser un mero repositorio de resoluciones tomadas en múltiples tipos de elección, puede llevar a que el TEPJF no sólo enfrente un reto mayúsculo de ejecución en términos técnicos y organizativos, sino que especialmente sea menos eficaz al momento de resolver sobre la calificación y dictaminación de la validez de la única elección que es su competencia exclusiva: la elección presidencial.

De ahí que vale destacar lo que la propia sentencia ha dejado asentado, en el sentido de que, para velar por elecciones libres y auténticas, las autoridades deben contar con las herramientas y la información pertinente y necesaria, a efecto de que:

1. La ciudadanía pueda informarse de aquellas determinaciones en las que se hayan acreditado irregularidades;
2. Las partes involucradas puedan identificar aquellas desviaciones que estimen puedan impactar en las condiciones de validez de las elecciones; y,
3. Las propias autoridades puedan revisar lo conducente cuando realizan el estudio de la validez de los procesos electorales.⁷

Sin demérito de la función de transparencia y publicidad que perseguirá el instrumento, que de manera enfática se subsume dentro del inciso 1) anterior, en este texto se sugiere por analizar todos aquellos rasgos (tanto de diseño como de implementación) que potencien lo que se prevé en los otros dos incisos, especialmente el 3), donde abiertamente se busca alinear la utilidad del instrumento al trabajo de validez de los procesos electorales. Por ello, es deseable que dentro de los lineamientos que se ha instruido que la Secretaría General de Acuerdos proponga al pleno del TEPJF⁸ se consideren elementos mínimos que:

• Permitan que su función como herramienta con estándares altos de transparencia a la ciudadanía esté adecuadamente lograda,
• Haga de la herramienta un instrumento disuasorio de conductas anti-democráticas e ilegales, y
• Alimente la calificación de la elección presidencial en manos de los magistrados y magistradas.

Y, en ello se esperarían acciones para su más amplia difusión, transparencia total, apertura al monitoreo de la sociedad civil y los observadores, y presentación periódica de los cortes/resultados, especialmente de la elección presidencial. Entre otras medidas, proponemos al menos las siguientes:

1. Características generales
   1. Los lineamientos habrán de distinguir entre violaciones que fueron cometidas fuera o dentro del actual proceso electoral;
   2. Los lineamientos habrán de reconocer el aspecto o etapa específica de proceso electoral al que pertenece la violación o infracción cometida.
2. Sobre el diseño digital
   1. Que dentro del micrositio diseñado para el catálogo exista un apartado específico, prioritario, para la elección presidencial;
   2. Que las características del diseño digital del sitio permitan la más fácil navegación y acceso por parte de la ciudadanía.
3. Sobre la implementación: publicidad y socialización de la herramienta
   1. Que se nombre una comisión de representantes de los magistrados, con el fin de conocer los avances y desafíos de actualización de la herramienta;
   2. Que se integre a personas observadoras para verificar que el catálogo sea fiel reflejo de las irregularidades valoradas por la SS y reflejadas en sentencias definitivas y firmes;
   3. Que haya cortes quincenales del catálogo y que sus contenidos se den a conocer públicamente, a través de los medios electrónicos de que dispone el Tribunal;
   4. Que los reportes (o cortes) quincenales a que se refiere el punto anterior puedan ser remitidos a las autoridades del INE,  a las representaciones de los partidos ante del Consejo General de esa institución, así como a las presidencias de los Organismos Públicos Locales (OPL) y de los tribunales electorales, así los titulares de los poderes ejecutivos (federal y locales);
   5. Que, a partir de la colaboración con instituciones de educación superior, en las sedes de las circunscripciones electorales, se organicen encuentros para dar a conocer y discutir el contenido de dichos reportes quincenales;
   6. Que dentro de los lineamientos se prevea la posibilidad de que la ciudadanía pueda solicitar al TEPJF la posibilidad de que el catálogo pueda ampliarse con resoluciones de autoridades administrativas sobre violaciones a la norma electoral (en aquellos aspectos que para efectos de la calificación presidencial sean previstos en los propios Lineamientos).

A manera de conclusión

En este texto se ha destacado la relevancia de que el actual proceso electoral transcurra con pleno respeto a la normatividad electoral, a los principios de la función electoral y a las convenciones y estándares de integridad electoral que en sociedades democráticas se busca alcanzar. A partir del análisis de una sentencia que el TEPJF aprobó el pasado 28 de febrero, mediante la cual se confirmó la acreditación de violaciones cometidas por el presidente de México, se pudieron analizar los rasgos y los fines de dos herramientas inicialmente previstas en el proyecto de dicha sentencia. Al final, la mayoría de magistrados hizo prosperar la integración y actualización de un catálogo de sentencias firmes y definitivas acerca de violaciones cometidas por sujetos en todos los tipos de elecciones que ahora se encuentran en marcha.

Ojalá, a pesar de sus limitaciones, se aproveché esta herramienta en aras de que el TEPJF contribuya a que en el actual proceso electoral este marcado por elecciones íntegras, limpias, auténticas y pacíficas en nuestro país.

La redacción

¹ La sesión formal de aprobación de la sentencia, tuvo lugar el 28 de febrero del 2024.

² En congruencia con los dispuesto tanto en la Constitución, como en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el Reglamento Interno del TEPJF, prevé que para el trabajo de emisión de la declaratoria de validez de la elección se puede requerir cualquier documento o informe que se estime necesario. Y de ahí que ya en el pasado el TEPJF haya sostenido que la calificación supone un análisis respecto a si “los comicios son conforme a los principios rectores en la materia y con las formalidades del proceso electoral, con miras a constatar que no hay alguna deficiencia sustancial en la delegación de la autoridad estatal a los representantes del pueblo” (véase, Dictamen relativo al cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, a la declaración de validez de la elección y a la de Presidente electo, de 8 de agosto de 2018, párrafo 23).

³ El documento citado de la Comisión de Venecia puede verse aquí.

⁴ Sentencia SUP-REP-39/2024 […], ob. cit., pp. 49-50 (las negrillas son nuestras).

⁵ Puede verse la discusión que en la sesión pública de la SS de TEPJF tuvo lugar el pasado 28 de febrero.

⁶ Sentencia SUP-REP-39/2024 […], ob. cit., pp. 35.

⁷ Loc. Cit, pp. 33-34.

⁸ En la sentencia definitiva del expediente SUP-REP-39/2024 se lee que “se estima necesario que la Secretaría General de Acuerdos, a la brevedad, proponga al Pleno el Acuerdo general en el que se desarrollarán los lineamientos para lograr la creación de dicho catálogo y su implementación. Para ello, dicha Secretaria contará con el apoyo de la Dirección General de Jurisprudencia, Seguimiento y Consulta, la Dirección General de Comunicación Social y la Dirección General de Sistemas, así como de las distintas áreas administrativas de este Tribunal que considere pertinentes” (pp. 36-37).