La cancelación del aeropuerto de Texcoco, ¿es contraria a una política de austeridad?

En la primera página de la agenda de prioridades del presidente Andrés Manuel López Obrador se encontraba la cancelación de uno de los proyectos de infraestructura más ambiciosos de la anterior administración federal: el nuevo aeropuerto internacional de Ciudad de México. Su planeación formal comenzó desde el año de 2013 —apenas en el primer año de la administración del ex presidente Enrique Peña Nieto— y la inversión contempló los presupuestos de egresos aprobados por la Cámara de Diputados desde los años 2015 a 2018.

La intención del presidente López Obrador de cancelar el aeropuerto de Texcoco no iba sola, le acompañaba la idea de habilitar la Base Aérea Militar de Santa Lucía para vuelos comerciales. Para tal efecto, aún como presidente electo, convocó a una consulta nacional en octubre de 2018 para que las personas decidieran si efectivamente debía cancelarse el proyecto de Texcoco y optar por Santa Lucía. Para, entonces, más allá de las preguntas políticas, surgían las jurídicas. Se cuestionó, desde luego, la validez misma del mecanismo adoptado para la consulta nacional; la viabilidad de rescindir los contratos preexistentes a los inversionistas del proyecto de Texcoco; la falta de estudios técnicos sobre la viabilidad de Santa Lucía como aeropuerto comercial y; por otro lado, la falta de estudios de impacto ambiental que esto conllevaría.

El motivo de este breve texto es condensar, a partir del estudio de una demanda de juicio de amparo, las preguntas jurídicas que la sociedad civil ha llevado a los tribunales federales, a través de juicios de amparo, para combatir la cancelación del aeropuerto de Texcoco y su inminente sustitución por el proyecto de Santa Lucía. Además, busca plantear los principales dilemas a los que se enfrentarán los juzgadores de amparo y de qué forma se relacionan con sus propios precedentes y con los límites que la ley y la jurisprudencia prevén para ofrecer una respuesta a estas demandas.

Desde el mirador judicial, adelanto que las grandes preguntas de estos amparos se relacionan con tres temas: 1) la justiciabilidad de los principios constitucionales que rigen al gasto público, 2) la posibilidad de que el aeropuerto internacional de Ciudad de México (AICM) sea autoridad para el juicio de amparo, y 3) la posibilidad de que la sentencia de amparo tenga efectos generales más allá de la esfera de los quejosos.

En un resumen, que en definitiva no hace justicia a las demandas de amparo planteadas, podemos decir que existen tres grandes argumentos desarrollados en diversos conceptos de violación. Para efectos meramente didácticos, deberíamos rescatar que en el amparo planteado se señalan veintidós autoridades responsables, entre éstas, el presidente de la República, la Cámara de Diputados como emisora del presupuesto de egresos que destinó recursos al proyecto Santa Lucía, varias secretarías y subsecretarías de Estado encargadas de emitir reglamentación o de darle operatividad al nuevo proyecto, así como los administradores de los proyectos aeroportuarios. Por supuesto, destaca entre estas el AICM como particular.

Tampoco debería obviarse el trabajo de investigación que se presenta como prefacio al capítulo de conceptos de violación, pues en este apartado se presentan las cifras que, desde una perspectiva técnica, sirven de base para argumentar la irracionalidad e ineficiencia de la sustitución del proyecto de Texcoco. Por su importancia, destaca el hecho de que el Foro Consultivo Científico y Tecnológico A.C., organismo asesor autónomo del poder ejecutivo federal, el Consejo General, la Junta de Gobierno del CONACyT y el Poder Legislativo, concluyeron en octubre de 2018 que el costo total de sustituir Texcoco por Santa Lucía se elevaba a 170 mil millones de pesos, esto es, una cantidad suficiente para terminar el aeropuerto de Texcoco.

Así, en los conceptos subyace la idea de que toda la operación administrativa de sustitución del aeropuerto de Texcoco por el de Santa Lucía implica una decisión irracional, antieconómica e ineficiente. En consecuencia, se vulneran los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez que se establecen en el artículo 134 constitucional. Lo anterior, en el entendido de que ante la obligación de todos los mexicanos de contribuir al gasto público existe un derecho correlativo a que este se ejerza de manera eficaz. Vayamos por partes.

Ilustración: Patricio Betteo

Primer concepto de invalidez

En el primer concepto se plantea la invalidez de la Tarifa de Uso de Aeropuerto (TUA) establecida para el año 2019. La TUA es una tarifa que se cobra a todos pasajeros que usan las instalaciones y servicios ofrecidos por el AICM. Esta tarifa es fijada por el AICM en conjunto con autoridades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) y corresponde el principal ingreso del AICM.

Es en este punto donde se señala al AICM como particular que, para el caso, funge como autoridad en el juicio de amparo, pues dicho aeropuerto es el único ente autorizado para realizar su cobro. En la demanda, se considera que dicho cobro se trata de un auténtico acto de autoridad, pues la parte quejosa no puede optar libremente por no pagarlo al ser presupuesto necesario para acceder a los servicios públicos que ofrece el AICM. Además, se argumenta que el AICM cuenta con las características para fungir como autoridad en el juicio al estar dotada de imperio para fijar y cobrar la TUA.

El núcleo de este concepto de violación se basa en que el AICM vulneró las normas jurídicas que establecen la naturaleza de la TUA, dichas normas serían el Título de Concesión y la Ley de Aeropuertos, donde se establece que los servicios en los aeródromos se clasifican en aeroportuarios, complementarios y comerciales. Esto implica que la TUA únicamente puede contemplar el cobro de dichos servicios a los usuarios.

Así, la ilegalidad de la actualización de la TUA en 2019 radica en que se actualizó para financiar la cancelación de bonos que se suscribieron para financiar el aeropuerto de Texcoco, pues este concepto no está establecido en la ley o en el título de concesión como un servicio aeroportuario. Además, si bien la actualización se hace supuestamente con base en un oficio de SHCP, se trata de un oficio que no es público y no está al alcance de las personas afectadas por la determinación. Por lo tanto, dicha actualización tendría un vicio de fundamentación y motivación, es decir, de legalidad.

En este primer concepto de violación, la parte quejosa se presenta con interés jurídico como usuaria del AICM.

Segundo concepto de invalidez

El segundo grupo de argumentos planteados está encaminado a cuestionar en general todos los actos jurídicos y materiales tendentes a la cancelación del aeropuerto de Texcoco y su sustitución por el proyecto de Santa Lucía.

La parte quejosa denuncia una afectación a su derecho de que el gasto público se ejerza de manera eficiente y racional con base en los principios antes citados del artículo 134 constitucional. En este punto, la quejosa plantea que su interés legítimo deriva de su especial posición en el orden jurídico como contribuyente y usuaria del AICM.

Así, en este punto se esgrimen argumentos relacionados con falta de motivación y fundamentación de diversos actos llevados a cabo por las autoridades encargadas de echar a andar el proyecto de Santa Lucía. Por ejemplo, diversos acuerdos tomados por el Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México (GAECM), entre los que destaca el de terminación anticipada de los contratos del aeropuerto de Texcoco sin mayor motivación jurídica que la de obedecer a cuestiones de “interés general”.

Esto implica que si bien en este segundo grupo de conceptos de violación se construye una violación derivada de un interés legítimo, las cuestiones a resolver se tratan igualmente de legalidad al estar relacionadas con fundamentación y motivación.

Tercer concepto de invalidez

En el tercer y último argumento, se cuestiona la validez y legalidad de la consulta popular por medio de la cual se tomó la decisión de cancelar Texcoco y sustituirlo por la opción Santa Lucía. El argumento de la parte quejosa sostiene que la consulta fue inconstitucional al no ser convocada con base en lo previsto en el artículo 35 de la Constitución, el cual prevé una serie de candados y procedimientos que involucran a diversas instituciones del Estado mexicano, como lo es el Instituto Nacional Electoral y la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Esto, en el proceso de organización. Así, el presidente únicamente puede solicitar al Congreso de la Unión que convoque la consulta popular.

En el caso concreto, la consulta fue convocada por el propio presidente electo y fue organizada por una asociación civil contratada por su partido político, Morena. De tal suerte, se evadió el procedimiento constitucional que establece diversas formalidades que buscan hacer un procedimiento democrático e igualitario.¹

Una vez repasados de manera breve los conceptos de violación, es necesario mencionar que en octubre de 2019, la Suprema Corte rechazó atraer un primer paquete de estos amparos contra la cancelación del aeropuerto de Texcoco (SEFA 654/2019). Si bien podríamos decir que existen elementos de fondo que permitirían al máximo tribunal atraer los amparos, como la impugnación de una norma general o la posibilidad de encontrar temas de especial interés y trascendencia, lo cierto es que de momento los juicios fueron devueltos al juzgado de distrito de origen, pues los solicitantes no contaban con legitimación para solicitar la atracción y ningún ministro hizo suya la solicitud.

Sin embargo, más allá de la falta de legitimación para proponer la atracción a la Corte, vale la pena plantearse la posibilidad de que, en realidad, las preguntas jurídicas planteadas en los amparos contra la cancelación del aeropuerto sean cuestiones que tienen precedentes claramente identificables en donde ya se han ofrecido respuestas consistentes desde la materia administrativa en amparo.

En este contexto, como se adelantó, son tres las grandes preguntas que pueden plantearse tras el análisis de la demanda: 1) ¿son justiciables los principios rectores del gasto público previstos en el artículo 134 de la Constitución?, 2) ¿puede el AICM, como ente de derecho privado, fungir como autoridad para efectos del juicio de amparo?, y 3) en caso de una eventual concesión del amparo, ¿podrían ser generales los efectos de la sentencia?

El AICM como autoridad en el juicio de amparo

En el primero de los argumentos identificados en este texto, se hace referencia al concepto de violación en el que, con base en un interés jurídico, la parte actora señala que es inválida la actualización de la TUA para el año 2019. Para tal efecto, señala al AICM como un particular con carácter de autoridad responsable en el juicio de amparo.

Como ya se señaló, la quejosa parte de la idea de que en el caso concreto, el AICM cuenta con imperio para establecer y cobrar la TUA y que, además, los usuarios no pueden optar por no pagarlo, pues de ello depende su acceso a diferentes servicios aeroportuarios.

Ya es sabido que la Ley de Amparo desde 2013, en su artículo 5.º, fracción II, permite la posibilidad de que los particulares funjan como autoridad para efectos del juicio de amparo. Sin embargo, preguntarse caso por caso, cuándo un particular puede tener ese carácter, es una discusión jurídica que siempre es interesante. No obstante, en este asunto puede decirse que el planteamiento de la quejosa parte de una idea de autoridad responsable ya superada por la jurisprudencia de la Suprema Corte. En especial, cuando se hace referencia a que el AICM cuenta con imperio.

Apenas en noviembre de 2019, la Primera Sala de la Suprema Corte falló el amparo en revisión 327/2019. En este asunto, dicha sala estableció un test de dos pasos para identificar cuándo un particular tiene el carácter de autoridad en el juicio de amparo. Este test tiene como finalidad identificar un nexo y constatar la función pública.

En el primer paso, se busca relacionar el reclamo de la violación a un derecho con el ejercicio de una prerrogativa o poder normativo cuya fuente pueda surgir de una autoridad estatal. Así, debe analizarse si la autoridad estatal, a través de alguna norma jurídica, otorgó los medios para que un particular se coloque en una situación diferenciada para generar un acto con potencial para violentar un derecho fundamental. En otras palabras, este primer paso busca el nexo causal entre el acto del particular y la facultad del Estado para que se emita por medio de ese particular.

El segundo paso del test implica que una vez que se identificó el nexo, debe estudiarse su materialidad, esto es, si dicha prerrogativa reviste un carácter equivalente al de una autoridad, es decir, si el acto reviste un interés público diferenciado, ya bien porque su ejercicio cuente con privilegios asociados a los de una autoridad estatal o porque la función es una que normalmente corresponda a una autoridad y se ejerza por el particular de manera delegada.

Con el criterio de la Suprema Corte en la mano, pareciera que el juzgado de distrito tiene todos los elementos para determinar que el AICM puede, efectivamente, fungir como autoridad en el juicio de amparo cuya actuación estatal implica el cobro de la TUA por delegación de las secretarías de Estado correspondientes.

Ante tal escenario, la pregunta de legalidad que subsiste es si la TUA, como tarifa de cobro de servicios, puede usarse para financiar la cancelación de bonos. Esto, a pesar de que las normas jurídicas aplicables no contemplan ese objetivo desde su naturaleza.

La justiciabilidad de los principios rectores del gasto público

La segunda pregunta se circunscribe al segundo de los argumentos planteados, esto es, la idea de que el proyecto Santa Lucía implica una decisión más costosa que incluso la conclusión misma de Texcoco. Como se apuntó anteriormente, para la parte quejosa esta decisión implica un empleo arbitrario, ineficaz e irracional del gasto público, en franca contravención a los principios previstos en el primer párrafo del artículo 134 constitucional.

En este punto, es esencial tener en cuenta que la construcción del argumento implica la violación a un derecho humano que se invoca con base en un interés legítimo. Así, el derecho que se denuncia como vulnerado es el derecho al uso racional de los recursos públicos. Para redondear dicho argumento, se aduce que la actora es titular de dicho derecho al encontrarse en especial posición frente al orden jurídico en su calidad de contribuyente. En la demanda se usa una frase ilustradora: a la obligación de los mexicanos de contribuir al gasto público, existe una correlativa obligación para la autoridad de ejercerlos de manera racional y eficaz, es decir, al menor costo y con la mayor maximización posible.

Así, finalmente se señala que los principios del 134 son justiciables, pues de otra forma serían de cumplimiento optativo para las autoridades encargadas de manejar recursos públicos.

Una vez más, la Primera Sala de la Suprema Corte ofrece una respuesta positiva ante dicho planteamiento. Para identificar el primer precedente en el tema habría que remontarse a 2014, cuando la sala falló el amparo en revisión 216/2014, también conocido como el amparo #YoContribuyente.

Más allá de las particularidades de hecho, hay un par de conclusiones que importan para el caso que ahora nos ocupa. La primera y más importante es que de manera similar al presente caso, en aquel asunto se planteó la justiciabilidad de los principios de proporcionalidad y equidad previstos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución, referentes a la obligación de contribuir al gasto público. Sin embargo, y esta es la segunda particularidad, el hecho de que sea justiciable y de que en efecto pueda existir un interés legítimo para acudir al juicio de amparo, no implica que de suyo exista una afectación que resintieran los quejosos en el caso concreto. Dicha conclusión quedaría reflejada en la tesis aislada de rubro: INTERÉS LEGÍTIMO. NO SE ACTUALIZA CUANDO LA AFECTACIÓN ALEGADA, DE RESULTAR EXISTENTE, SE EXTIENDA A LA POBLACIÓN EN GENERAL.

Un segundo precedente directamente aplicable a este supuesto es el amparo en revisión 192/2014. En este, se reconoce de manera expresa que los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, referentes a los recursos económicos del Estado, sí son justiciables en sede de amparo y que, de hecho, dicho párrafo establece una facultad reglamentaria para la autoridad legislativa de manera que pueda reglamentar todo el régimen contractual del Estado bajo tales principios.

Leídas en su conjunto las conclusiones de ambos precedentes, quizás deba responderse de manera positiva la pregunta planteada en este apartado, es decir, considerar que los principios constitucionales cuya vulneración se aduce en el proyecto Santa Lucía sí son de cumplimiento exigible en vía de juicio de amparo y corresponden una auténtica obligación normativa para las autoridades del Estado.

En este contexto, quizás la única respuesta que pueda considerarse inacabada es si la afectación alegada puede generar impacto diferenciado entre todos los contribuyentes y los usuarios de los servicios aeroportuarios, de manera que se genere esa posición especial frente al orden jurídico que el interés legítimo exige.

Los eventuales efectos generales de la concesión del amparo

La tercera y última gran pregunta que puede plantearse en el asunto se refiere a los efectos que eventualmente podría tener una sentencia de concesión del amparo. Esto es, de resultar fundados los conceptos de violación, el juzgado de distrito se vería en la problemática situación de que su sentencia no tendría efectos relativos, pues el remedio para la inconstitucionalidad necesariamente beneficiaría al resto de la población que no acudió al amparo.

Este dilema implicaría un nuevo episodio de discusión del famoso principio de relatividad de las sentencias de amparo, bajo el cual los efectos del amparo únicamente deben afectar a las partes. Sin embargo, una vez más la Suprema Corte ofrece una respuesta para sortear el problema.

En el amparo en revisión 323/2014, la Primera Sala consideró que no puede invocarse la violación al principio de relatividad de las sentencias para sobreseer el juicio de amparo cuando se actualiza la existencia de un interés legítimo en defensa de un derecho colectivo “pues la aceptación de dicho interés genera una obligación en el juzgador de buscar los mecanismos adecuados para remediar los vicios de inconstitucionalidad, aun cuando salgan de la esfera individual del quejoso”. Dicho criterio quedaría plasmado en la tesis aislada de rubro: IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. NO PUEDE ALEGARSE VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RELATIVIDAD DE LAS SENTENCIAS Y, POR ELLO, SOBRESEER EN EL JUICIO, CUANDO SE ACTUALIZA LA EXISTENCIA DE UN INTERÉS LEGÍTIMO EN DEFENSA DE UN DERECHO COLECTIVO.

Si no fuera suficiente, dicho criterio fue reiterado en un caso más reciente de finales de 2018. Así, en el amparo en revisión 307/2016, la Primera Sala consideró que la especial configuración del derecho al medio ambiente sano exige la flexibilización de uno de los principios del juicio de amparo, es decir, la relatividad de sus efectos. Así, se consideró que “es necesario reinterpretar el principio de relatividad de la sentencias con el objeto de dotarlo de un contenido que permita la tutela efectiva del derecho a un medio ambiente sano a partir del reconocimiento de su naturaleza colectiva y difusa”.

Como puede observarse, todas las preguntas constitucionales planteadas en este caso ya tienen respuesta en precedentes razonablemente recientes de la Suprema Corte. Esto implica que las preguntas de legalidad que subyacen en el caso se tratan más bien de cuestiones bastante rutinarias para un juzgado especializado en materia administrativa.

Más allá de las tres grandes preguntas que se expusieron en este texto y que podrían calificarse como dilemas constitucionales, las preguntas de fondo que resolverán la materia del juicio de amparo son todas de legalidad. Es más, las preguntas son tan fáciles de plantear que se limitan al hecho de si la autoridad contaba con asidero legal para actuar de la forma en que lo hizo. Cuestiones como fijar una tarifa con razones diversas a las establecidas en ley, convocar a una consulta sin las formalidades que la norma prevé, no motivar suficientemente un acto de autoridad y no cumplir con los requisitos legales mínimos para emprender un proyecto de infraestructura, son todos planteamientos de lógica formal elemental, esto es, basta con unir las premisas con sus nexos causales.

Quizás entonces valga decir lo obvio: la complejidad del caso no se explica en clave de derechos constitucionales o de técnica de amparo. El presente asunto implica determinar el desenlace de una de las banderas ideológicas más importantes de la administración actual. Los vaivenes que definirán el final de esta batalla judicial habrá que buscarlos entre las líneas de la resolución judicial que se emita.

Existe en la Suprema Corte y en otros tribunales federales una práctica de cortesía para el resto de las ponencias. Esta práctica consiste en circular los proyectos de resolución con una carátula que indique el grado de dificultad del asunto, el cual puede calcularse en función de la existencia de precedentes o de la complejidad que amerite un estudio novedoso de las cuestiones planteadas. Sin muchas dudas, el amparo contra la cancelación del aeropuerto de Texcoco, se circularía como asunto de no particular complejidad.

Juan Luis Hernández Macías. Licenciado en Derecho por la Universidad de Guanajuato. Autor del libro La Suprema Corte y el Constitucionalismo Dialógico (Tirant lo Blanch, 2019). Twitter: @JuLuisHM.

* Agradezco a Michell Gutiérrez, Alfredo García, Pedro Felisart, Cuitlahuac Castillo, Edgar Martín. Martín Reyes y David García Sarubbi, sus amables y enriquecedores comentarios al presente artículo. Toda imprecisión, por supuesto, es responsabilidad mía.

¹ Una demanda en este sentido se presentó a principios de 2019 en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, registrada con la clave SUP-JDC-46/2019. En su resolución, el tribunal consideró que no era competente para resolver el juicio, pues ese “órgano no cuenta con atribuciones ilimitadas para conocer de todas las formas de participación o expresión ciudadana, sino solo de aquellos mecanismos específicamente previstos en la legislación federal y/o local, como puede ser el plebiscito, el referendúm o la consulta popular”.