El INE vs. el decreto del presidente AMLO que modifica los tiempos fiscales

Viernes 3 de abril de 2020. Andrés Manuel López Obrador celebró su habitual conferencia de prensa matutina en palacio nacional. Exactamente en el minuto 36 con 19 segundos de la conferencia, el presidente declaró lo siguiente:

Quiero aprovechar también para comentarles, esto tiene que ver con los medios de comunicación, sobre todo de los medios de comunicación convencionales, hice un compromiso hace un tiempo en una reunión con concesionarios de radio, de televisión y les ofrecí que íbamos a analizar la devolución de los tiempos oficiales; y hoy voy a firmar el acuerdo, devolvemos los tiempos oficiales a estaciones de radio, canales de televisión, porque un gobierno que mantiene comunicación permanente con el pueblo, un gobierno del pueblo no necesita de propaganda, y la industria de la radio y la televisión está pasando por un mal momento porque han bajado sus ingresos en general y nosotros no podemos darles dinero para publicidad, como era antes, se ha reducido considerablemente y se va a reducir aún más el gasto de publicidad. Entonces, con esta medida ellos van a poder comercializar esos tiempos y son ingresos que les van a ayudar a mantener sus empresas y sobre todo a mantener el trabajo de muchos quienes laboran en esta industria….

Las reacciones no se hicieron esperar. Las redes y las editoriales se inundaron de opiniones al respecto. Empezamos a empaparnos de términos poco familiares para algunos. Se empezó a hablar de tiempos de Estado, tiempos oficiales y tiempos fiscales. De un decreto de Díaz Ordaz, otro de Fox y del modelo de comunicación política-electoral instaurado por la reforma constitucional en materia electoral de 2007 y fortalecido por la reforma político-electoral de 2014. Se blandieron las banderas de la equidad en la contienda y del derecho a la información –del famoso electorado informado– en contra de lo declarado por AMLO.

Ilustración: Patricio Betteo

El 23 de abril se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el “Decreto que autoriza a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a recibir de los concesionarios de estaciones de radio y televisión el pago del impuesto que se indica” (decreto). El 7 de mayo fue impugnado, vía controversia constitucional, por el Instituto Nacional Electoral. ¿Por qué el INE impugnó este decreto? ¿Por qué mediante una controversia constitucional? ¿Qué es lo que deberá resolver la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN)? Veamos.

Una controversia constitucional es un medio de control constitucional que –junto con la acción de constitucionalidad y el amparo- buscan garantizar que todo acto del poder público se adecue a lo prescrito por la carta magna. La controversia, en específico, va encaminada a defender la órbita de facultades que la Constitución confiere a los distintos poderes y niveles de gobierno. Para decirlo rápido, la controversia procede cuando se estima que hay una invasión de facultades de un poder del Estado hacia otro (legislativo, judicial y ejecutivo) o, en su caso, entre niveles de gobierno (municipales, estatales federales). Desde hace algunos años, la teoría de la división de poderes ha evolucionado y a los órganos constitucionales autónomos se les considera, si bien no un poder en sí mismo, sí un enclave constitucional con un menú de facultades propias, que deben ser respetados por los demás poderes y órganos de la misma jerarquía. Al ser el INE uno de estos, sus facultades se encuentran protegidas constitucionalmente y en jerarquía equivalente a los demás poderes del estado.

Pues bien, el INE considera que el decreto firmado por AMLO invade sus facultades y, por ello, es inconstitucional. Sus argumentos son los siguientes. Desde la reforma electoral 2007 se instauró un nuevo modelo de comunicación política-electoral, en donde el INE se erigió como el único administrador de los tiempos del Estado en materia electoral. Eso se reforzó con la reforma de 2014 y se plasmó, con sumo detalle, en el artículo 41 constitucional. Ahí se estipula que en periodo de pre-campaña y hasta la jornada electoral, al INE le corresponderá administrar hasta 48 minutos diarios en radio y televisión. En periodo no electoral –es decir, ordinario- se le asignará hasta el 12 por ciento del tiempo total “de que el Estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad”. El primer supuesto no se afecta con el decreto, el segundo sí. Voy por partes.

El Estado mexicano cuenta con espacios de transmisión en las estaciones de radio y televisión abierta para difundir temas educativos, culturales y de interés social.¹ A esos tiempos se les llama tiempos oficiales que, a su vez, se dividen en dos: tiempos de Estado y tiempos fiscales. Los primeros, son transmisiones gratuitas que el Estado puede utilizar por el simple hecho de haber concesionado la red pública de telecomunicaciones a algún operador.² Los segundos, como su nombre lo indica, son tiempos que tienen una naturaleza fiscal, ya que constituyen el pago en especie de un impuesto especial.³

El efecto del decreto fue disminuir los tiempos fiscales que el Estado recibe como pago en especie por parte de los concesionarios de radio y televisión. Como los tiempos que administra el INE —insisto, en este caso, sólo en periodo ordinario— son tiempos oficiales —compuestos por tiempos de Estado y tiempos fiscales—; al reducir estos últimos, el INE tendrá menos tiempo oficial para administrar en dicho periodo. Esto, argumenta el INE, merma el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación y el tiempo aire del que dispone la autoridad electoral para informar al electorado sobre sus derechos políticos.

Para ponerlo en números: antes de la entrada en vigor del decreto, el INE en periodo ordinario contaba con 7 minutos 48 segundos en radio y 5 minutos 45 segundos en televisión; ahora, tendrá 6 minutos 7 segundos y 4 minutos 55 segundos, respectivamente. Lo anterior implica perder 4,242 impactos en radio y 1,792 en televisión, esto es, “una afectación diaria de 6,034 promocionales pautados por el Instituto” al día.⁴

Por lo tanto, el INE esgrime que el decreto “violenta directamente la función del Instituto Nacional Electoral, bajo el actual modelo de comunicación política, como administrador de estos tiempos en materia electoral”.⁵ El principal argumento del INE es que resultado de la evolución histórica de la materia electoral, las disposiciones del artículo 41 se tienen que leer como parte de un proceso de constitucionalización de las reglas de acceso a los medios de comunicación, tanto de los partidos como de la propia autoridad electoral. Cuando en la norma se dispone que el INE tendrá 48 minutos para tiempos electorales, esto debe interpretarse como un mínimo constitucional, que garantiza que el 12% no pueda calcularse sobre un parámetro menor a ese número. No es casualidad, dice el INE, que en la Constitución se hayan plasmado los 48 minutos, pues éste era el resultado de sumar los tiempos del Estado (30 minutos) y los anteriores tiempos fiscales (18 minutos).⁶ Al encallar en la Constitución los 48 minutos se tornan en un mínimo normativo a respetar siempre. Más aún, la madeja normativa del nuevo modelo de comunicación política-electoral del 2007 conforma un bloque de constitucionalidad de la materia.⁷

Así, al reducir unilateralmente los tiempos oficiales —mediante la disminución de los tiempos fiscales—, el INE considera que hay una intromisión en las facultades del INE ya que éste no podrá cumplir con sus encomiendas constitucionales. Considera, también, que se genera una dependencia del INE hacia el ejecutivo federal ya que el tiempo en los medios de comunicación del primero, depende de lo que unilateralmente decida el segundo. Y, en este sentido, el INE se subordina al ejecutivo federal al “definir indiscriminadamente el contenido que representará el 12% de Tiempos Oficiales”.⁸

En suma, la Suprema Corte deberá decidir si hubo tal invasión de facultades por parte del presidente de la República en la esfera de INE, a saber, si esa intromisión, dependencia y subordinación realmente se actualiza mediante el decreto publicado. Esa es la cuestión a resolver.

Martín Vivanco Lira. Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Maestro en argumentación jurídica por la Universidad de Alicante. Maestro en teoría política por la London School of Economics and PoliticalScience. Cuenta con estudios de doctorado en Derecho por la Universidad de Chile. Panelista en el programa Punto y Contrapunto de Foro TV. Twitter: @MartinVivanco.

¹ Ley General de Comunicación Social, artículo 4, fracciones XIV, XV y XVI.

² Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, artículos 251 y 252.

³ Impuesto Federal sobre Servicios Expresamente Declarados de Interés Público por Ley, en los que intervengan Empresas Concesionarias de Bienes del Dominio Directo de la Nación.

⁴ Controversia Constitucional, p. 90.

⁵ Controversia Constitucional, p. 85.

⁶ Ibidem, p. 88.

⁷ Ibidem, p. 95.

⁸ Ibidem, p. 99.