Este artículo fue publicado originalmente en Just Security, con el título “The International Court of Justice: A Bright Light in Dark Times”.
Desde su creación, en 1946, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) ha desempeñado un papel fundamental en la prevención y el arreglo pacífico de las controversias entre los Estados, debido a la gran autoridad que le reconoce la comunidad internacional en su conjunto. Después de setenta y seis años, su gran carga de trabajo y su siempre creciente lista de casos demuestran que la CIJ es tan fuerte, confiable y necesaria como acaso nunca lo había sido. La CIJ, como cualquier tribunal, está por supuesto sujeta a limitaciones —el poder para hacer cumplir sus sentencias es una de las más importantes—, pero su resiliencia y su éxito son quizás aún más notables a la luz de esta limitación. Dada su jurisprudencia predecible y coherente, con una notable independencia respecto de los conflictos políticos, la Corte se ha convertido, sin duda alguna, en el órgano principal más eficaz de las Naciones Unidas.
Predecibilidad, uniformidad y representación global
Por el rigor, la calidad y, sobre todo, la coherencia de sus sentencias, la Corte se ha convertido en un tribunal bastante predecible en vista del respeto de sus precedentes. Y ésta es una de sus principales virtudes. La CIJ se nutre de su jurisprudencia, y de la de su predecesora, la Corte Permanente de Justicia Internacional, para realizar interpretaciones coherentes del derecho internacional a lo largo de sucesivas sentencias, y así construir un importante cuerpo de precedentes. Hay ciertamente muchos ejemplos de ello, tales como la congruencia que se desprende de la interpretación del derecho a ser notificado del derecho a la asistencia consular, a través de los casos Breard (1988), LaGrand (2001), Avena (2004) y Jadhav (2019). Al emitir decisiones sólidamente razonadas que se apoyan las unas en las otras, la CIJ también ha contribuido al desarrollo del derecho internacional. Aunque las sentencias son solamente vinculantes para las partes en un caso concreto, la Corte ha ido fungiendo a la manera de un «tribunal supremo» internacional, contribuyendo así a fortalecer la uniformidad y la armonía del derecho internacional.
Esto ha sido especialmente relevante frente al surgimiento de nuevas cortes y tribunales internacionales con distintas jurisdicciones especializadas. En la actualidad, la CIJ coexiste con la Corte Permanente de Arbitraje, la Corte Penal Internacional, el Tribunal Internacional del Derecho del Mar, los tribunales regionales de derechos humanos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Mecanismo Residual Internacional para los Tribunales Penales, el Mecanismo Residual para el Tribunal Especial para el Líbano, y las Cámaras Extraordinarias en los Tribunales de Camboya, y con mecanismos ad hoc como los paneles establecidos bajo los auspicios de la Organización Mundial de Comercio, y otros como los del capítulo 31 del Acuerdo Estados Unidos-México-Canadá.
Esta proliferación de mecanismos jurisdiccionales a principios del siglo XXI, dio lugar a un debate en círculos académicos sobre la eventualidad de conducir a algún tipo de fragmentación del derecho internacional. El temor era que estos órganos judiciales pudieran tener interpretaciones diferentes, o incluso contradictorias, dado que el derecho internacional carece de mecanismos de control vertical que garanticen una uniformidad similar a la existente en el derecho interno, el derecho europeo o incluso en el Sistema Interamericano. Las sentencias de la CIJ y del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (TPIY), con diferentes umbrales en materia de crímenes internacionales, alimentaron aún más este debate, y en 2006 la Comisión de Derecho Internacional se dio a la tarea de elaborar un estudio para abordar esta cuestión. Pero como lo diría más adelante la ex presidenta de la CIJ, Rosalyn Higgins, “estas preocupaciones no han resultado significativas”. En efecto, dicha fragmentación no se ha producido, en gran medida debido a la autoridad de que goza la CIJ. A pesar de no haber sido establecida como una “corte constitucional global”, las sentencias y órdenes de la Corte son ampliamente respetadas y citadas por otras cortes y tribunales internacionales. Ciertamente, la coherencia de su jurisprudencia es un componente clave de este resultado.
Además, el diálogo informal entre los tribunales del sistema internacional ha desempeñado un papel importante en beneficio de la uniformidad y de la interpretación armónica del derecho internacional. A pesar de producirse en forma oficiosa, por supuesto, en diferentes entornos, como el académico, dicho diálogo refleja un cierto grado de coordinación informal entre los jueces de los diferentes tribunales internacionales, que deriva, como se ha dicho, del respeto general por la preeminencia, en la práctica, de la CIJ.
Otra prueba de la importancia de la CIJ, se encuentra en la participación de todas las regiones de entre los Estados que han recurrido a ella para resolver sus controversias por medios pacíficos. Incluso cuando poco más de 70 Estados (que representan algo más de un tercio de todos los miembros de la ONU) han aceptado su jurisdicción obligatoria, el listado de casos de la Corte muestra que Estados de todas las regiones del mundo y de diferentes sistemas jurídicos siguen presentando casos ante la CIJ, incluidos los que no han aceptado la jurisdicción obligatoria pero que acuden a la Corte invocando las cláusulas de solución de controversias de los tratados, o mediante acuerdos especiales.
Lo anterior no sólo legitima el trabajo de la Corte, sino que también ofrece una oportunidad para un enfoque verdaderamente global de la interpretación y aplicación del derecho internacional. Para llevar esto aún más lejos, Rumanía ha presentado recientemente una Declaración en apoyo de la jurisdicción de la Corte y ha promovido, junto con México y otros Estados, la aceptación de su jurisdicción obligatoria. Más de treinta Estados se han sumado ya a esta iniciativa.
Eficacia
Durante su discurso en la sesión de apertura de la Corte, el 18 de abril de 1946, el primer Presidente de la Asamblea General, Paul-Henri Spaak, dijo: “No me atrevería a afirmar que la Corte Internacional de Justicia es el órgano más importante de las Naciones Unidas; pero creo que puedo decir que, en todo caso, no hay ninguno más importante”.
Si la importancia de cualquier órgano de la ONU se evalúa por su eficacia, hay pocas dudas de que la Corte ocupa una posición preeminente en este aspecto. Basándonos en lo que podemos llamar su índice de éxito, la CIJ se ha convertido en el más eficaz de los órganos principales de la ONU. A diferencia de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad, cuyas resoluciones son muy a menudo ignoradas, incluso a pesar del carácter vinculante de las decisiones del Consejo de Seguridad, la gran mayoría de las sentencias de la CIJ son implementadas por las partes en litigio, e incluso reconocidas por terceros Estados. Esto ocurre a pesar de la falta de poder coercitivo alguno en manos de la Corte para garantizar el cumplimiento de sus fallos, y de que estos últimos pueden conllevar consecuencias de gran alcance sobre las que la Corte no tiene ningún control, una vez rendida la sentencia. En suma, los desafíos asociados a la ejecución de sentencias no dependen ya de la Corte.
Es verdad que la Carta de las Naciones Unidas, dispone en su artículo 94, párrafo 2, que si una de las partes en un litigio dejare de cumplir con un fallo de la Corte, la otra parte podrá recurrir al Consejo de Seguridad, el cual podrá dictar medidas con el objetivo de que se lleve a cabo la ejecución del fallo. Pero son muy pocos los casos en que se ha invocado esta facultad del Consejo de Seguridad, toda vez que los casos de incumplimiento de un fallo de la Corte han involucrado, directa o indirectamente, a uno de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que disponen del llamado derecho de veto para impedir la acción del Consejo de Seguridad. Pero, no obstante la ausencia de recursos eficaces, los casos de incumplimiento de sentencias siguen siendo excepcionales.
Por ejemplo, en su sentencia sobre reparaciones de febrero de 2022 en el caso “Actividades armadas en el territorio del Congo (República Democrática del Congo contra Uganda)”, la Corte fijó el importe de las indemnizaciones debidas por Uganda a la República Democrática del Congo (RDC) en un total de 325 000 000 dólares estadounidenses por los daños a personas, bienes y recursos naturales. La Corte ordenó que la reparación se pagara en cinco plazos anuales de 65 000 000 dólares estadounidenses, a partir del pasado mes de septiembre, y Uganda cumplió la sentencia e hizo el primer pago a la RDC en el plazo previsto.
Este es el resultado de la confianza acumulada de los Estados miembros en la Corte, que, en un círculo virtuoso, hace que cada vez más países sometan sus disputas a su jurisdicción.
Al valorar la labor de la CIJ, también hay que reconocer la enorme contribución de su función consultiva a la vigencia del derecho internacional. La Corte ha emitido opiniones sobre cuestiones sumamente relevantes como la “Legalidad de la amenaza o el uso de armas nucleares” en 1996, “Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado” en 2004, o «Consecuencias jurídicas de la separación del archipiélago de Chagos de Mauricio en 1965” en 2019, entre otras. Cabe destacar que la CIJ nunca ha declinado responder a una solicitud de opinión consultiva. Además, la Corte da prioridad a las opiniones consultivas sobre los casos contenciosos, ya que, aunque éstas no sean vinculantes, en su carácter de órgano judicial principal de las Naciones Unidas, al responderlas presta un servicio a todos los Estados miembros que actúan a través de la Asamblea General, el Consejo de Seguridad o cualquier otra entidad autorizada a solicitar una opinión consultiva. Así, la rendición de una opinión consultiva sirve para apoyar los esfuerzos políticos y diplomáticos en favor de la solución pacífica de una controversia. Por lo tanto, vale la pena considerar la posibilidad, originalmente propuesta por el Secretario General Javier Pérez de Cuellar (Informe del Secretario General sobre la labor de la Organización, 1990, p. 7) y reiterada posteriormente por el Secretario General Boutros Boutros-Ghali, de que la Asamblea General adopte la decisión de autorizar al Secretario General a solicitar opiniones consultivas con carácter permanente. Esto reforzaría drásticamente su papel en la prevención y solución pacífica de los conflictos.
Los años que vienen
Durante las dos últimas décadas, los Estados han presentado a la Corte casos sobre áreas del derecho internacional que antes no estaban incluidas en su lista de casos, como los derechos humanos y la protección del medio ambiente. Como lo señaló la Presidenta de la Corte, la jueza Joan E. Donoghue, el alto tribunal ha sido capaz de abordar estos litigios, incluidos los relativos a cuestiones técnicas y científicas complejas. En el futuro, se puede esperar que la diversificación continúe. Por ejemplo, los procesos en curso podrían conducir a la adopción de acuerdos internacionales jurídicamente vinculantes sobre la contaminación marina por plásticos, la conservación y el uso sostenible del alta mar, la ciberdelincuencia y la prevención de pandemias, ámbitos del derecho internacional que podrían ser considerados por la Corte en futuros casos.
En cualquier caso, aun en un estado general de relaciones amistosas entre las naciones, seguirán surgiendo divergencias de opiniones y controversias. Pero consideremos un factor importante: casi todos los conflictos internacionales se expresan en términos jurídicos. Incluso cuando violan el derecho, los Estados intentan encuadrar sus acciones en el marco jurídico internacional para tener una mejor justificación. Cualquier conflicto político o incluso militar tiene un componente jurídico que permite a las partes expresar sus quejas en el lenguaje del derecho internacional (es decir, en términos de derechos y obligaciones), lo que nos lleva a decir que, incluso en estas circunstancias extremas, el derecho internacional importa. En consecuencia, la relevancia de la CIJ no hará sino afianzarse cada vez más. En otras palabras, mientras el Estado de derecho siga siendo la piedra angular de nuestro proyecto común de coexistencia pacífica, la Corte debe seguir siendo una institución central de la comunidad internacional.
Como con cualquier institución internacional, los retos seguirán existiendo. Como se desprende de las cuestiones planteadas en este texto, todavía hay mucho margen de mejora en temas como la aceptación de la jurisdicción, el cumplimiento y la ejecución de sentencias, e incluso en el tratamiento de la diversidad y el multilingüismo. A pesar de estos retos, lo cierto es que, durante sus primeros 76 años, la Corte ha prestado eminentes servicios a la comunidad internacional y ha hecho contribuciones únicas a la paz mundial.
Cuando la diplomacia ha fracasado y se recurre de nuevo a las armas, el derecho internacional permanece como el último lenguaje posible entre los Estados. Por lo tanto, no desestimemos el poder de un tribunal de derecho y, en particular, el poder de la Corte Internacional de Justicia para hacer realidad los propósitos y principios de las Naciones Unidas.
Juan Manuel Gómez-Robledo Verduzco. Embajador de México, Representante Permanente Alterno de México ante la Organización de las Naciones Unidas y miembro de la Comisión de Derecho Internacional (2012-2022).