Uno de los derechos más relevantes en el ámbito de competencias de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) es el derecho a ser votado. Por lo tanto, una de las labores más conocidas de dicho órgano de justicia es la protección de este derecho; sin embargo, vale la pena cuestionarnos, ¿cuál es el alcance del derecho a ser votado y con qué principios se relaciona?
De acuerdo con la Sala Superior del TEPJF, el derecho a ser votado implica el derecho a ocupar, permanecer y ejercer el cargo para el cual fue electo un ciudadano. Es decir, ejercer las funciones que le son inherentes al cargo. Esta lógica implicaría, por ejemplo, que los actos que obstaculicen el ejercicio de la función legislativa y, a su vez, impidan la revisión de la regularidad de los procedimientos al interior de un órgano, inciden en el derecho que tienen los representantes parlamentarios a desempeñar su encargo, por lo que pueden revisarse en la vía electoral.
A raíz de la impugnación presentada por los senadores del Partido Acción Nacional (PAN) en contra del proceso de votación realizado por el Senado de la República para elegir a la presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), la Sala Superior del TEPJF pudo haberse pronunciado sobre la tutela de la pluralidad parlamentaria y la protección de las minorías en el poder legislativo.
De forma opuesta a la decisión mayoritaria de la Sala Superior, que optó por no pronunciarse respecto a los temas del fondo del caso, consideramos que los senadores, y sobre todo las minorías parlamentarias, deben tener acceso a mecanismos jurídicos que, al interior del órgano, les permitan revisar la legalidad de sus procedimientos. Estos mecanismos permitirían tutelar la pluralidad parlamentaria y asegurar que, en el ámbito de los órganos legislativos, el principio mayoritario se sujete al Estado de derecho.
En este artículo se explicarán brevemente los orígenes del caso concreto y cuál fue la decisión que tomó la mayoría de la Sala Superior. Posteriormente, se expondrán, de manera más exhaustiva, las razones por las cuales consideramos que el tema principal de la controversia –la existencia de un recurso efectivo– no era un acto materialmente parlamentario, sino que incidía en el derecho de los legisladores a ejercer su encargo, aspecto que ha sido tutelado desde el derecho electoral y por el cual se debía analizar el fondo del asunto.
Ilustración: Víctor Solís
Explicación del caso
El 11 de noviembre de 2019, los senadores del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional (PAN) objetaron ante la Sala Superior la elección de la presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). Entre sus principales argumentos, señalaban que se les había negado –en el Senado– la posibilidad de tramitar un medio de defensa interno que tuviera como finalidad revisar las irregularidades cometidas durante el proceso de designación de la actual titular de la CNDH y que, en general, permitiera controvertir los nombramientos realizados por el propio órgano legislativo.
La sentencia de la Sala Superior y nuestra postura al respecto
La mayoría de la Sala Superior decidió desechar de plano los medios de impugnación presentados y, como consecuencia, no pronunciarse respecto a los temas de fondo. Según esta postura, las demandas no podían ser analizadas en esa instancia, ya que el acto controvertido —la designación de la presidenta de la CNDH— era formal y materialmente parlamentario, de manera que el único competente para emitir una resolución al respecto era el Senado.
Asimismo, se señaló que el nombramiento cuestionado es un proceso realizado por el Senado a través de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, para el cual es necesaria la votación de al menos las dos terceras partes de los senadores presentes. Con base en esto, se llegó a la conclusión de que dicho proceso no podía analizarse mediante la vía electoral, ya que no se involucraban derechos, obligaciones o algún ejercicio político que fuera regulado o tutelado por el derecho electoral.
No compartimos esa postura porque, desde nuestra perspectiva, la resolución mayoritaria solo se enfocó en el proceso de designación en sí mismo y perdió de vista que a los integrantes del grupo parlamentario interesado se les había negado la posibilidad de instaurar un medio de defensa al interior del Senado para revisar el procedimiento de designación. Esto no constituye un acto netamente parlamentario, sino que incide en el derecho de los legisladores a ejercer su cargo que, a su vez, constituye un elemento que ha sido tutelado desde el derecho electoral.
Acorde con estas consideraciones, el que los legisladores no puedan tener acceso a un mecanismo interno en el Senado para controvertir las designaciones realizadas por el propio órgano, desde nuestra perspectiva, constituye un obstáculo para el ejercicio de su función legislativa. Por ello, en este caso concreto, era factible que se revisara el medio de impugnación interpuesto en la vía electoral.
Pues si bien la Sala Superior no es competente para pronunciarnos sobre el proceso de designación como tal, debido a la relación del acto impugnado con el derecho de los senadores a ejercer el cargo, sí tiene facultad para pronunciarse sobre la obligación que tiene o no el Senado de generar los medios necesarios para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos político-electorales de sus integrantes.
Desde esta perspectiva, los obstáculos para el ejercicio del cargo en este asunto no se encontraban en la imposibilidad de los senadores para deliberar entre sí, sino en la imposibilidad de cuestionar las decisiones del órgano. Fue así como la controversia sobre la designación de la presidenta de la CNDH tenía, a su vez, implicaciones sobre el acceso a la justicia de los senadores y el control político como mecanismo para inconformarse ante las decisiones mayoritarias.
La importancia de un recurso efectivo
¿Qué significa contar con un recurso efectivo para cuestionar procesos al interior del Senado? Consiste en la previsión de mecanismos internos que permitan garantizar el derecho de los congresistas y de las minorías parlamentarias a ejercer el cargo para el cual fueron electos por la ciudadanía.
Esta protección se basa en la necesidad de desarrollar el control político que tienen los representantes populares en las designaciones de cargos públicos, así como de tutelar una pluralidad parlamentaria que se sustente en el Estado de derecho. Asimismo, busca responder a una vulneración al ejercicio del cargo, basada en la imposibilidad de cuestionar las decisiones del Senado, como lo fue el proceso de designación de la titular de la CNDH.
Por lo tanto, este asunto permitía estudiar la posibilidad de ir más allá del caso concreto y plantear la necesidad de que se implementen mecanismos de revisión de procesos y de resolución de conflictos al interior del Senado. De igual manera, presentaba la deseabilidad de examinar los derechos de la oposición política en el poder legislativo.
Esta oportunidad de estudio se ve ejemplificada tanto por la Comisión de Venecia por países como España y Colombia. Para el caso de la Comisión de Venecia, la relación que existe entre la mayoría parlamentaria y la oposición es un elemento que promueve el fortalecimiento de la democracia. De tal manera que esta Comisión reconoce el uso de mecanismos previstos al interior del parlamento y de reglas internas para resolver conflictos, basadas en la protección de los miembros del órgano parlamentario1 y de un control político contramayoritario.
A nivel legislativo de países como Colombia y España, este tipo de controles tienen la finalidad de:
• Hacer efectivos los mandatos constitucionales.
• Impedir la tiranía de los gobiernos sobre el pueblo.
• Controlar los abusos de un sector sobre otro.2
• Dar espacio al pluralismo en el proceso deliberativo.3
Es ilustrativo resaltar la importancia que representa este recurso para este tribunal como guardián de la Constitución, puesto que tutela el derecho de los legisladores a ejercer su cargo con garantías de revisión de la legalidad de sus procedimientos.
Conclusiones
Consideramos que la discusión más relevante en el caso no debía girar en torno al proceso de designación de la titular de la CNDH, sino sobre el tema central del fondo de la controversia. Es decir, más allá de estudiar cuál fue el proceso de designación, era necesario analizar la necesidad de implementar herramientas de cuestionamiento y verificación de los procesos al interior del Senado.
Su importancia radica en que para que los legisladores puedan ejercer su cargo de forma efectiva, deben contar con los mecanismos que les permitan impugnar las decisiones del órgano que integran y, así, mejorar sus resoluciones y dar legitimidad a sus procesos internos. A su vez, el análisis pormenorizado de este tipo de casos es relevante en la medida en que los jueces constitucionales de un tribunal electoral tengamos la oportunidad de salvaguardar los principios democráticos del pluralismo y la representación política.
María Paula Acosta Vázquez.
Estudió Ciencia Política y Relaciones Internacionales (ITAM); auxiliar del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Claudia Elvira López Ramos.
Licenciada en Derecho por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE); Secretaria Auxiliar del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Reyes Rodríguez Mondragón.
Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Agradezco a las coautoras por su colaboración.
1 European Commission for Democracy Through Law (2019): “Parameters: On the Relationship Between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy: a Checklist”, Opinion No. 845/2016.
2 Sentencia T-983ª/04 de la Corte Constitucional de la República de Colombia.
3 José Carlos Nieto (2019): “Los derechos de las minorías parlamentarias en el procedimiento legislativo. Análisis del ius in officium en la tramitación de las ‘leyes de desconexión’ de Cataluña”, Estudios Deusto, vol. 67, núm. 1.