La detención del fiscal del estado de Morelos frente al federalismo y la división de poderes

En diciembre de 2020 la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión (CDCU) inició y siguió un procedimiento de declaratoria de procedencia en contra del Fiscal General de Justicia del Estado de Morelos (FGJEM), pero en septiembre de 2021 determinó desecharlo al considerar que el FGJEM no contaba con fuero constitucional, lo que implicaba que no requería el desafuero y, por tanto, las autoridades penales podrían proceder en su contra de manera inmediata. El Congreso del estado de Morelos (CEM) promovió una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en octubre de 2021 en contra de los efectos de esta determinación de la CDCU, en la que defendió la soberanía de la entidad federativa, la cual se radicó con el número 151/2021. De igual manera, en contra del inicio y trámite del procedimiento de declaración de procedencia el FGJEM, promovió un juicio de amparo indirecto.¹

La ministra Norma Piña, como ministra instructora de la Primera Sala, admitió la controversia constitucional cuyos planteamientos principales consistían en determinar si el FGJEM contaba o no con fuero constitucional al ser titular de un órgano constitucional autónomo local para, entonces, precisar si resultaba necesaria la emisión de una declaratoria de procedencia para procesarlo penalmente, así como determinar cuál era el órgano encargado de emitir la última palabra en dicho procedimiento, si la CDCU o el CEM. A pesar de que la ministra instructora admitió la controversia, consideró que el procedimiento de desafuero es una institución fundamental del orden jurídico mexicano, por lo que negó la suspensión en términos del artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución.

En contra de esa negativa de suspensión, el CEM promovió un recurso de reclamación que resolvió la Segunda Sala de la SCJN, bajo la ponencia del ministro Luis María Aguilar en sesión de 2 de marzo de 2022.² En esta reclamación la Segunda Sala determinó revocar el auto de la ministra instructora y conceder la suspensión solicitada para el efecto de que no se procediera penalmente en contra del FGJEM hasta que se resolviera la controversia constitucional. Cabe señalar que, en dicha resolución, la Segunda Sala señaló que el FGJEM, al ser titular de un órgano constitucional autonómo, sí era un servidor público que contaba con fuero constitucional, por ello, lo que debería determinarse en la controversia constitucional era cuál sería el órgano constitucionalmente encargado de desaforarlo. La Segunda Sala fue enfática en señalar que, de no concederse la suspensión, la controversia quedaría sin materia, lo que implicaría que la SCJN no tuviera la oportunidad de resolver el diferendo constitucional planteado, por lo que determinó que el FGJEM no podía ser procesado hasta que se resolviera el fondo de la controversia constitucional.

El 12 de julio de 2023 la Primera Sala, por mayoría de cuatro votos, declaró la invalidez del acuerdo impugnado³ No hay engrose disponible en la página de la SCJN que nos permita consultar los términos de la sentencia dictada, sin embargo, del acto impugnado, de la secuela procesal del caso y de los puntos resolutivos de la sentencia, puede inferirse que lo resuelto fue invalidar la determinación de la CDCU en el sentido de desechar el procedimiento de declaración de procedencia en contra del FGJEM por considerar que no contaba con fuero constitucional, basado en su entendimiento de que no requería el desafuero y las autoridades penales podían proceder en su contra de manera inmediata. Así, puede inferirse que se invalidó esta interpretación de la CDCU y debe haberse señalado que el FGJEM sí contaba con fuero constitucional, ya que el artículo 111, párrafo 5.º de la Constitución señala que cuentan con esta protección los “miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue autonomía”, tal como lo es el FGJEM dado que la Constitución del estado de Morelos así lo considera, además de que la Segunda Sala de la SCJN, al resolver el recurso de reclamación señalado, había también precisado que este servidor público sí contaba con fuero constitucional, por lo que el órgano encargado finalmente de decidir si se remueve o no el fuero del servidor público es el CEM, conforme a los precedentes de la Primera Sala.⁴

Por su parte, el juicio de amparo 5/2021 presentado por el FGJEM en contra del inicio y trámite del procedimiento de declaración de procedencia, fue admitido de manera inmediata por el juez de distrito, quien también concedió la suspensión de los efectos del acto reclamado de manera inmediata para que, si bien la CDCU pudiera instruir y llevar a cabo el procedimiento de declaratoria de procedencia al ser ésta una institución fundamental del orden jurídico mexicano, no ejecutara su determinación hasta en tanto se resolviera el juicio principal. Esto es, la suspensión en el amparo también paralizó la ejecución de los efectos del acto reclamado, por lo que el FGJEM no podría ser procesado penalmente hasta que el conflicto constitucional planteado se resolviera. Según se desprende de diversas notas periodísticas, este juicio de amparo ya se resolvió y, aparentemente, el juez de distrito determinó que este servidor público no podía ser procesado ni por delitos federales ni locales, sin embargo, no podemos asegurarlo al no tener acceso a la sentencia de amparo.

Ahora bien, el 4 de agosto de 2023 fue noticia a nivel nacional que el FGJEM había sido detenido en ejecución de una orden de aprehensión librada por un juez de Ciudad de México (CDMX), al parecer por un delito del código penal de esta ciudad. Este evento implica varios problemas jurídicos y constitucionales que queremos plantear. Las notas de prensa nos hacen ver que el delito del que se le acusa al FGJEM y por el que se le ha aprehendido y vinculado a proceso es un delito de “retardo de justicia” o algo similar, los que se encuentran establecidos en los artículos 290 y subsiguientes del Capítulo I del Título Vigésimo, del Código Penal de Ciudad de México.

Ahora bien, de los puntos resolutivos de la sentencia dictada en la controversia constitucional 151/2021, podemos inferir que la PS de la SCJN únicamente se pronunció en el sentido de que este servidor público si tiene fuero constitucional previsto en el artículo 111 párrafo 5.º de la Constitución, lo que implica que para ser procesado penalmente por la supuesta comisión de delitos federales se requiere la declaratoria de procedencia de la CDCU, la que debe comunicarse al CEM para que éste decida lo que corresponde. Pero esto sólo aplica para el caso de la comisión de delitos federales, por lo que queda indefinido aún que es lo que procede cuando se trata de delitos locales, con la complicación agregada de que el delito por el que fue aprehendido se supone cometido en y perseguido por una entidad federativa distinta al estado de Morelos.

Al respecto hay que señalar, en primer término, que se presenta una antinomia entre la Constitución y la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos (LERSP), ya que el quinto párrafo del artículo 136 de la Constitución indica que para proceder penalmente en contra del FGJEM por la comisión de delitos durante el tiempo de su cargo no se requerirá la declaratoria del CEM en la que señale si ha lugar o no a la formación de causa, mientras que el artículo 25 de la LERSP indica que para proceder en contra del FGJEM por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo y la probable responsabilidad penal en que hubiere incurrido, el CEM, por mayoría absoluta de sus diputados, deberá declarar la procedencia o improcedencia de acuerdo al procedimiento que el propio artículo señala.

Así, el primer punto que se tendría que dilucidar es si el FGJEM tiene o no fuero local; el segundo, si ese fuero local lo protege en contra de actuaciones de autoridades de otras entidades federativas, por delitos cometidos conforme a sus normas y en su jurisdicción.

El punto de partida de nuestra reflexión nos lleva a la distribución de facultades entre los distintos ámbitos de competencia en materia penal en la Constitución. Si recordamos, la fracción XXI del artículo 73 originalmente establecía la facultad del legislador federal de establecer los delitos y faltas en contra de la federación, lo que se conoce como delitos federales, quedando como facultad originaria de los estados, por determinación de los artículos 39, 40 y 41, primer párrafo de la Constitución, dentro de su libertad de configuración en la materia en el ámbito local por parte de los correspondientes legisladores locales.⁵

Con las posteriores modificaciones a la fracción XXI del artículo 73, la materia penal se ha hecho competencialmente más compleja, iniciando con la posibilidad de que la federación pueda atraer delitos locales cuando estén vinculados con delitos federales; de ahí siguió el agregado de la materia concurrente en secuestro y trata de personas, con la complicación de que la posterior emisión del Código Nacional de Procedimientos Penales. Todo lo anterior ha hecho la materia altamente compleja, además de que la ha desconstitucionalizado, esto es, la ha hecho dependiente de leyes generales secundarias emitidas por el legislador ordinario. A pesar de todo ello, la base de distribución de facultades de los órganos e instituciones en los distintos ámbitos de competencia sigue siendo la misma, cada autoridad aplica las leyes de su correspondiente ámbito (federal/local) y dentro del territorio que le corresponde en el caso de ámbitos locales (local/local).⁶

De este modo, tres preguntas relevantes para este caso pueden ser: a) si el servidor público contaba con fuero y qué tipo de fuero, federal o local o ambos; b) cuál es la autoridad encargada de removerlo, separarlo de su encargo y ponerlo a disposición de las autoridades correspondientes del fuero local o federal; y c) si una autoridad de una entidad federativa puede ejercer una facultad fuera del ámbito territorial que le corresponde. Es claro que en el caso las preguntas están imbricadas, pero también pueden ser reflexionadas de manera autónoma; por ejemplo, si puede presentarse una controversia entre una entidad y otra, supuesto que está contemplado en inciso d) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución para la procedencia de la vía de controversia constitucional, como parece que fue presentada por el CEM ante la SCJN después de la detención del FGJEM. El supuesto es oscuro y se usa poco o casi nunca fuera de conflictos territoriales, pero éste sería un caso importante para que la SCJN pudiera definir condiciones específicas de la interacción de los ámbitos competenciales de las entidades federativas entre sí que, más allá de conflictos de naturaleza territorial, son pocos los casos que se presentan. La combinación especifica de las preguntas del fuero y del ámbito de competencia en el que pueden ejercer facultades las autoridades correspondientes son una base fundamental para determinar lo que es exigible o no en cada caso concreto; aquí, además, vale la pena citar el segundo párrafo del artículo 119 de la Constitución: que tendría que ser otro artículo constitucional cuyo contenido se debería delimitar por la SCJN:

Las entidades federativas están obligadas a entregar sin demora a los imputados o sentenciados, así como a practicar el aseguramiento y entrega de objetos, instrumentos o productos del delito, atendiendo a la autoridad de cualquier otra que los requiera. Estas diligencias se practicarán, con intervención de los respectivos órganos de procuración de justicia, en los términos de los convenios de colaboración que, al efecto, celebren las entidades federativas. Para los mismos fines, las autoridades locales podrán celebrar convenios de colaboración con la Fiscalía General de la República.

Evidentemente, estamos frente a un problema constitucional de aplicación y ejecución de normas en el territorio. Ciudad de México puede ejercer facultades establecidas en su ámbito de competencia y, con base en ello, requerir a las autoridades homólogas en el estado de Morelos para realizar la detención y entregar al imputado en cuestión. El problema se presenta cuando el imputado es un servidor público con fuero, en este caso local, que pudiera protegerlo frente a actuaciones de las autoridades de su estado hasta que su fuero no haya sido removido por el legislador local, en este caso el CEM. Al mismo tiempo, sería importante determinar cuál fue la intervención de las autoridades federales y de las locales, tanto de Ciudad de México como del estado de Morelos, y si éstas lo hicieron constitucionalmente o no. La cantidad de conflictos que se han suscitado entre ambas entidades y entre las autoridades dentro del estado de Morelos son muchas y seguirán, además de que potencialmente pueden presentarse en otras, mientras no se defina por una autoridad interpretadora qué es lo que le corresponde a cada cual, cómo deben ejercer sus facultades y cuáles son sus límites.

Es importante notar que existen al menos dos controversias constitucionales más en la SCJN relacionadas con el tema:

a) Controversia constitucional 351/2023 promovida por el FGJEM en contra de la Fiscalía General de la República (FGR), sin embargo, en la página electrónica de la SCJN no hay datos para saber lo impugnado, ni quien es el ministro ponente.

b) Controversia constitucional 268/2023 promovida por el FGJEM en contra de la FGR y de la página electrónica de la SCJN se advierte que lo impugnado es, esencialmente, la incompetencia de la FGR para atraer el conocimiento de la carpeta de investigación seguida en la Fiscalía General de Justicia de Ciudad de México en relación con los delitos de desaparición forzada de personas (delito federal) y contra la procuración y administración de justicia previstos en el artículo 297 del Código Penal del estado de Morelos. (No se atrae respecto del delito de feminicidio).

Ahora bien, con motivo de la detención del FGJEM, el CEM promovió otra controversia constitucional, la 403/2023, en la que demandó la solicitud y la emisión de la orden de aprehensión por parte de la Fiscalía General de Justicia (FGJ) y del Tribunal Superior de Justicia (TSJ), ambos de CDMX, así como el auto de vinculación a proceso y la imposición de la medida cautelar de prisión preventiva justificada; la solicitud de la orden de cateo por parte de la FGR y su emisión por parte del Juez de Control del estado de Morelos; así como la ejecución de dichas órdenes de aprehensión y cateo llevada a cabo por la FGR y el Poder Ejecutivo del estado de Morelos, este último a través de la Comisión Estatal de Seguridad Pública y, finalmente, todos los efectos y consecuencias de dichas órdenes. Estos actos fueron impugnados, esencialmente, por considerar que se había violado la soberanía del estado y el principio de división de poderes, afectándose la autonomía e independencia del CEM, toda vez que no se había desahogado el procedimiento de declaración de procedencia correspondiente para retirar la inmunidad procesal del FGJEM, como acto previo indispensable para poder iniciar proceso penal en su contra.

Esta controversia constitucional fue turnada al ministro Arturo Zaldívar, quien, mediante auto de 15 de agosto de 2023, la desechó de plano por considerar que se actualizaba un motivo manifiesto e indudable de improcedencia. Las razones dadas por el ministro instructor se pueden resumir en los puntos siguientes:

a) La litis planteada en la demanda no se relaciona con la invasión de esferas competenciales del CEM, ya que se trata de meros aspectos de legalidad.

b) No se pueden tener como actos impugnados de manera destacada las solicitudes de las órdenes de aprehensión y de cateo presentadas por la FGR y la FGJ de la CDMX, ya que las afectaciones que se hacen valer en la demanda no derivan de dichas solicitudes, sino de las órdenes en sí mismas.

c) Tampoco se pueden tener como actos impugnados de manera destacada la ejecución de dichas órdenes ni sus efectos y consecuencias, ya que no se impugnan de manera autónoma, sino como consecuencia de las órdenes emitidas.

d) La impugnación sólo es, entonces, en contra de la emisión de las órdenes de aprehensión y de cateo, así como del auto de vinculación a proceso y la imposición de la medida cautelar de prisión preventiva justificada. Señala el ministro instructor que la parte actora alega la incompetencia de las autoridades emisoras para iniciar procedimiento penal en contra del FGJEM por considerar que se vulneró el fuero reconocido en la legislación estatal para dicho servidor público local, ya que era necesario que previo a proceder penalmente en su contra, el CEM emitiera una declaratoria de procedencia. También afirma que, independientemente de que tenga o no razón el promovente, este argumento no se relaciona con una competencia prevista directamente en la Constitución.

e) El argumento del CEM en el sentido de que se “vulnera su competencia en la materia” tiene el problema de que no plantea la defensa o protección de una competencia del CEM otorgada directamente por la Constitución, por lo que únicamente se trata de una vulneración a una competencia legal prevista exclusivamente en leyes secundarias, lo que implica que su análisis no es susceptible de ser abordado en una controversia constitucional, independientemente de que le asista o no la razón al promovente.

f) El fuero que se alega vulnerado no está contemplado en la Constitución, sino en la Constitución morelense y en la LRSPE, por lo que el estudio del caso se avocaría al análisis de leyes secundarias, lo que provoca la inviabilidad de la controversia constitucional.

g) No resulta aplicable lo sostenido por la Primera Sala de la SCJN al resolver la controversia constitucional 151/2021, dado que dicho precedente se refiere al fuero que acompaña a los servidores públicos estatales por la comisión de delitos federales, competencia que se encuentra expresamente prevista en la Constitución, mientras que este asunto se relaciona con el fuero contemplado en la Constitución y legislación locales.

h) También resultan inviables para la controversia constitucional los argumentos hechos por el CEM en el sentido de que la FGR actuó sin competencias al conocer de un delito del fuero común imputado a un servidor público local, ya que dichos argumentos también son de mera legalidad y nada tienen que ver con una cuestión de orden constitucional.

i) La actuación fincada tanto a la FGR como a las autoridades judiciales de Ciudad de México, no se relaciona con una competencia propia del CEM, condición que resulta indispensable para la procedencia de la controversia constitucional, ya que el promovente debe acreditar al menos un principio de afectación o agravio en relación con su esfera competencial salvaguardada directamente en la Constitución.

j) La controversia constitucional resulta manifiesta e indudablemente improcedente dado que no se plantea la vulneración de competencias otorgadas directamente por la Constitución en favor del CEM. Además, este medio de control dirime conflictos competenciales entre órganos, poderes o entes, por lo que no puede plantearse la invalidez de una resolución o actos dictados en un juicio, señalando que no resulta aplicable al caso el criterio de excepción que autoriza a admitir este medio de control constitucional, ya que el CEM no acredita en su demanda la invasión a su esfera de competencias prevista en la Constitución.

De esta argumentación sostenida en el auto de desechamiento, se prueba que el caso no es de manifiesta e indudable improcedencia por lo que se debió haber admitido y analizado en el fondo. Que las relaciones entre estados sean vistas como un problema puramente de legalidad es una visión sumamente reduccionista del texto de la Constitución por parte del ministro instructor; las controversias constitucionales se instauran originalmente no solo para resolver problemas entre federación y estados, sino entre éstos, como base del sistema federal establecido en la Constitución. La condición de que las constituciones locales no sean parte directa del ámbito constitucional no hace que éstas no tengan un impacto y una relación y trascendencia directa en su entendimiento. En este sentido, la SCJN hace que las leyes generales emitidas por el legislador ordinario sean parte del orden constitucional como parte del parámetro de constitucionalidad, pero aquí el ministro instructor deja a las constituciones locales arrumbadas bajo el título de mera legalidad a los ojos de la controversia constitucional. De no proceder esta controversia cuál sería entonces el medio para solucionar este conflicto planteado por el CEM en contra de las autoridades de Ciudad de México y de la FGR y de sus autoridades locales frente a la detención de un servidor público local. Lo anterior deja un hueco de resolución de conflictos interestatales y estatal-federales en el que no puede ser sino la SCJN el único órgano competente para resolverlos. La determinación del ministro instructor vulnera la finalidad y objeto de la controversia constitucional como ha sido reconocido por las jurisprudencias fundantes de este medio de control, por lo que poner de pretexto la última y forzada reforma al artículo 105 de la Constitución sólo reduce el ámbito de la vía de control de manera artificial frente a los conflictos reales que se presentan entre autoridades de los diversos ordenes establecidos en el texto constitucional. Afortunadamente, existe el recurso de reclamación en el que se puede impugnar el auto de desechamiento y quedar claro que esta decisión no cumple con los criterios, precedentes y parámetros de esta vía de control; aunque, en el caso concreto, el daño ya está hecho, dado que el servidor público del estado de Morelos, el FGJEM, está detenido y vinculado a proceso. La SCJN debe asumir su responsabilidad como intérprete de la Constitución y avocarse a la resolución de este tipo de conflictos constitucionales.

Raúl Mejía Garza y Laura Rojas Zamudio. Investigadores asociados del Instituto para el Fortalecimiento del Estado de Derecho A. C.

¹ Amparo indirecto 5/2021, radicado en el Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado de Morelos.

² Recurso de Reclamación 140/2021-CA.

³ Votó en contra el ministro Zaldívar quien presentó un proyecto previo en el que proponía sobreseer por falta de afectación del CEM, el cual fue votado en contra en sesión de 17 de mayo, por 3 votos de los ministros Pardo Rebolledo, González Alcántara y Ríos Farjat, ministra a la que se le returnó para la elaboración de un nuevo proyecto.

⁴ El precedente inmediato son las controversias 50/2021 y 70/2021 ambas del Congreso del Estado de Tamaulipas en contra de los efectos de una declaración de procedencia de la CDCU, la FGR y el Poder Judicial por la solicitud y emisión de una orden de aprehensión en contra del Gobernador del Estado.

⁵ Aquí resulta relevante la delimitación de la competencia de los jueces federales establecida en el artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación que ayuda a concretizar lo que corresponde al ámbito de competencia federal.

⁶ Para una descripción de estos cambios y el análisis de la división de competencias entre el ámbito federal y los locales, véase de los autores de esta entrada, el libro “Federalismo(s). El rompecabezas actual”, FCE, 2018, en particular las páginas 126 y ss. sobre federalismo penal. Una conspicua excepción de esta fórmula es la mencionada posibilidad de atracción del conocimiento de delitos locales por parte de la Federación cuando su comisión se encuentre vinculada con delitos federales.