En el artículo 128 de la Constitución mexicana se establece la obligación de las personas servidoras públicas de hacer guardar la propia Constitución y las leyes que de ella emanen, lo cual asumen al momento de tomar protesta. Este juramento no es un mero acto protocolario o simbólico, sino que se trata del acto por el que asumen el compromiso de ser garantes de la máxima norma del sistema jurídico mexicano.
Al respecto, Gustavo Zagrebelski señala que la función principal de una Constitución es hacer que las normas que una sociedad ha aceptado para el ejercicio de sus derechos y del poder público prevalezcan incluso sobre la política.1 Este es el enfoque adoptado en un Estado constitucional como el mexicano, cuya premisa base es establecer un gobierno de leyes y no de personas.
Recordar el papel de la Constitución y el papel que asumen las personas servidoras públicas frente a ella toma relevancia en el contexto del proceso de revocación de mandato, ya que un número importante pasó por alto ese juramento y con ello trasgredieron la Constitución.
Si bien esta fue la primera vez que se realizó este ejercicio participativo en nuestro país, tanto el poder legislativo como las autoridades electorales jurisdiccionales y administrativas definieron las reglas correspondientes; además, determinaron que parte de las disposiciones aplicables a los procesos electorales también eran vinculantes para el proceso de revocación de mandato, por ejemplo, la salvaguarda de los principios en materia electoral.
No obstante, la obligación de respetar el principio de neutralidad en procesos electorales no fue clara para 17 titulares del poder ejecutivo en las entidades gobernadas por Morena, entre otros servidores públicos, ya que ignoraron que la promoción de este ejercicio le correspondía a la ciudadanía y al Instituto Nacional Electoral (INE) y no a ellos.
Dicho esto, resulta claro que la participación de las y los servidores públicos en el proceso de revocación de mandato fue un mal ejemplo sobre la manera en que deben actuar frente a sus obligaciones constitucionales. Para muestra veamos algunos números: en este proceso se presentaron 326 quejas por infracciones a la normatividad electoral, particularmente relacionadas con la indebida promoción del proceso de revocación de mandato, la difusión de propaganda gubernamental en periodo prohibido y el uso indebido de recursos públicos, entre las cuales en 190 se denunciaron conductas presuntamente cometidas por personas servidoras públicas.2
Frente a esta actitud reiterada de trasgresión al orden constitucional se requirió la intervención del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). No obstante, en redes sociales se exhibió una actitud de franca confrontación por parte de las y los servidores públicos denunciados, así como la renuencia a cumplir con lo ordenado por la Comisión de Quejas y Denuncias del INE y las Salas del TEPJF. De hecho, según lo reportado por la autoridad administrativa, de las 18 medidas cautelares en contra de personas servidoras públicas, se detectaron 15 casos de incumplimiento.
A pesar de las decisiones del TEPJF, no fue posible establecer sanciones directas que buscaran inhibir este tipo de conductas, porque de acuerdo con el sistema legal, no es el TEPJF quien debe imponer las sanciones en este tipo de casos. Conforme a los establecido en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales3 cuando las autoridades federales, estatales o municipales son quienes cometen una infracción a las leyes electorales, la función de la autoridad jurisdiccional se limita declarar la existencia de la infracción y a dar vista al superior jerárquico de la autoridad infractora para que sea quien imponga las sanciones correspondientes.
En la práctica, esta limitación ha implicado que no se concreten las sanciones correspondientes, debido a que su imposición le corresponde a los órganos internos de control o a los Congresos, quienes en muchos casos han sido omisos en individualizar las sanciones correspondientes. Sobra mencionar que la falta de sanciones genera incentivos para reincidir en la conducta, puesto que los altos funcionarios públicos se pueden mantener en la impunidad. En este sentido, también la posición del TEPJF se ve comprometida ya que, a primera vista, no tiene otra vía para actuar cuando estas funcionarias y funcionarios reinciden.
Precisamente, en ese contexto, cobra mayor relevancia la determinación de la Sala Superior del TEPJF en el SUP-REP-362/2022, respecto a la posibilidad de afectar la presunción de tener un modo honesto de vivir de aquellas personas servidoras públicas que han trasgredido la Constitución al difundir propaganda prohibida. Esta determinación surge como una respuesta a la violación reiterada por parte de las y los servidores públicos a la propia norma fundamental, y ante la necesidad de generar incentivos para que quienes juraron hacer guardar la Constitución efectivamente lo hagan.
En esta sentencia, la mayoría de la Sala Superior confirmó que los 17 titulares de los poderes ejecutivos locales sí incurrieron en un ilícito constitucional, al difundir el desplegado denominado “GOBERNADORAS y GOBERNADORES DE LA 4TA TRANSFORMACIÓN” y publicar un aproximado de 100 tuits. Con esas acciones, las y los gobernadores denunciados vulneraron el principio de imparcialidad y la prohibición constitucional de promocionar el proceso de revocación de mandato.
Como consecuencia, y ante las conductas reiteradas que violaron preceptos constitucionales, se estableció que en casos posteriores a esta sentencia, las autoridades jurisdiccionales en materia electoral deberán analizar si las conductas infractoras deben tener como consecuencia la pérdida del modo honesto de vivir de las y los servidores públicos que vulneren la Constitución. La Sala Superior ha establecido el cumplimiento del modo honesto de vivir como un requisito para acreditar la ciudadanía,4 lo que implica que las personas que no acrediten ese requisito no pueden contender por cargos de elección popular. De ahí que se justifique considerar que la vulneración a la Constitución con incidencia en la materia electoral tiene como consecuencia el incumplimiento de este requisito.
Aunque en la sentencia se reconoció el actuar indebido de las y los sancionados, la Sala no pudo valorar la pérdida de este requisito respecto de ellos, porque el supuesto no estaba contemplado al momento de que se realizaran los actos denunciados, sino que se determinó hasta la emisión de la sentencia señalada, por lo que será en los casos que se resuelvan con posterioridad en los que se dé este pronunciamiento.
Por otra parte, las magistraturas que quedaron en minoría coincidieron en que las autoridades jurisdiccionales no deben pronunciarse sobre este requisito, pero bajo dos posiciones distintas. La primera fue que el pronunciamiento sobre la revisión de este requisito trasgrede diversos principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica, certeza, además de que nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito, (non bis in idem)5. La segunda postura, por su parte, sostuvo que las autoridades jurisdiccionales no tenían que analizar el cumplimiento de este requisito aunque se dé la difusión de propaganda prohibida, ya que este tema es competencia del legislador y en tanto este servidor público no lo regule no puede ser valorado como una posible consecuencia de este tipo de infracciones.6
Ante la falta de sanciones que contribuyan a desincentivar este tipo de conductas y la evidente intención de desacatar las resoluciones de la autoridad jurisdiccional electoral, la postura mayoritaria debe entenderse como un contrapeso que debe exigir el cumplimiento de sus resoluciones. No hay que olvidar que como tribunal constitucional el TEPJF debe establecer límites al poder para garantizar la máxima de un Estado constitucional por la que se ha definido que nadie se encuentra por encima de la Constitución, lo cual conlleva a que todas las personas que ejercen cargos públicos estén subordinadas a ésta.
Ahora bien, al no haberse aplicado los criterios definidos en este precedente a las y los gobernadores sancionados, se esperaría que la decisión del TEPJF se perciba como un aviso y un llamado de atención con el que se muestra que las autoridades jurisdiccionales electorales, si bien no tienen facultades para imponer sanciones a las y los servidores públicos, sí tienen el deber de resguardar los principios constitucionales. Con la posibilidad generar mecanismos que impidan que una persona funcionaria pública que ha incumplido la Constitución, a pesar de haber tomado protesta de hacerla guardar, pueda volver a ocupar un cargo de elección popular.
El escenario ideal, claro está, es que todos los servidores públicos, de cualquier nivel de gobierno y afines a cualquier partido político, asumieran una mayor voluntad política para cumplir con el juramento que realizaron al asumir su cargo y valoraran las consecuencias que podrían tener en sus aspiraciones profesionales en caso de seguir incurriendo en las mismas prácticas. Lo cierto es que todo indica que esto no sucederá de manera voluntaria, será seguramente necesaria otra intervención del TEPJF. De hecho, en el último año, el cumplimiento de las sentencias del TEPJF parecen estar inmersas en un juego de “estire y afloje”, lo cual genera un desgaste para la institución y un mayor costo para el ejercicio de su función.
Como ejemplos de esta dinámica destacan los asuntos relacionados con la inviolabilidad del secreto ministerial,7 en los cuales el TEPJF determinó que la Fiscalía General de la República tenía que entregar la información de diversas carpetas de investigaciones de asuntos relacionados con hechos de corrupción y con una posible incidencia en los procesos electorales. Sin embargo, la Fiscalía ha solicitado la suspensión de estas resoluciones a través de controversias constitucionales.
Otro asunto es la sentencia del TEPJF por medio de la que se le ordenó al Congreso de la Unión garantizar la máxima representación efectiva, sustentada en los criterios de proporcionalidad y pluralidad en la integración de la Comisión Permanente8 En respuesta, tanto la Cámara de Diputados como el Senado de la República aprobaron una iniciativa de reforma a la Legipe para establecer que los medios de impugnación en materia electoral serán improcedentes cuando se controviertan actos parlamentarios.9
Estas acciones muestran una clara tendencia de utilizar al Poder Legislativo como un medio para lograr la evasión del cumplimiento de resoluciones, lo cual, por lo menos, con respecto al pronunciamiento sobre la vulneración al modo honesto de vivir no parece que vaya a detenerse.
Desafortunadamente, días después de que fue emitida la sentencia del SUP-REP-362/2022, se presentó en la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma a la Legipe con el objetivo de agregar un numeral al artículo 710 y establecer que las autoridades jurisdiccionales electorales no pueden hacer pronunciamiento alguno sobre el modo honesto de vivir, salvo en los casos relacionados con violencia política de género.
La iniciativa fue presentada por una legisladora de Morena y propone establecer que la revisión del cumplimiento de tener un modo honesto de vivir solo pueda ser verificado por autoridades jurisdiccionales ordinarias, salvo en casos de violencia política de género para los cuales sí tendría competencia el TEPJF. A su juicio, el TEPJF fue más allá de la Constitución para hacer que, desde la arena política, se incapacite a personas para aspirar a un cargo de elección popular, lo cual también consideran discriminatorio por establecer categorías previas sobre la actuación de una persona en la política.
Dado que en este momento el Congreso de la Unión se encuentra en periodo de receso y reanuda actividades hasta el mes de septiembre, esta iniciativa no será aprobada pronto, pero no por ello deja de ser un claro ejemplo de la tendencia que se está fortaleciendo de impulsar reformas legislativas como mecanismos para evadir el cumplimiento de las sentencias. El impacto que tienen este tipo de prácticas no es menor, pues el uso de un poder público para desconocer las decisiones de otro afecta directamente al Estado de derecho, así como la confianza que se tiene en estas instituciones.
El compromiso del TEPJF es y debe seguir siendo garantizar la legalidad, certeza y equidad en los procesos electorales, así como en aquellos asuntos donde estén presentes los derechos políticos electorales, aunque la falta de compromiso de algunas personas servidoras públicas para cumplir con las disposiciones constitucionales y respetar los principios que rigen la materia electoral generen un panorama adverso para el ejercicio de sus funciones. Como se ha mencionado, cada vez será más frecuente que el TEPJF tenga que enfrentarse al incumplimiento de sus sentencias al desempeñar la función de garantizar que la justicia constitucional en materia electoral siga prevaleciendo sobre las decisiones políticas.
Edith Celeste García Ramírez. Es licenciada en derecho por el CIDE y secretaria de apoyo en la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.
Leonardo Zúñiga Ayala. Es licenciado en derecho por el ITAM y secretario de apoyo en la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.
* Nota: Los autores agradecen la colaboración en este artículo de la doctora Alexandra Avena Koenigsberger.
1 Zagrebelsky, G. Principios y votos. El Tribunal Constitucional y la política, traducción de Martínez Neira, M., Madrid, 2022, 109 p., citado en Carbonel, M. “Gustavo Zagrebelsky, Juez Constitucional”, Estudios constitucionales, Santiago, 2008, consultado el 26 de junio de 2022.
2 Ver la sentencia del expediente SUP-PRM-1/2022 y SUP-JIN-1/2022.
3 Artículo 457. 1. Cuando las autoridades federales, estatales o municipales cometan alguna infracción prevista en esta Ley, incumplan los mandatos de la autoridad electoral, no proporcionen en tiempo y forma la información que les sea solicitada, o no presten el auxilio y colaboración que les sea requerida por los órganos del Instituto, se dará vista al superior jerárquico y, en su caso, presentará la queja ante la autoridad competente por hechos que pudieran constituir responsabilidades administrativas o las denuncias o querellas ante el agente del Ministerio Público que deba conocer de ellas, a fin de que se proceda en los términos de las leyes aplicables.
4 Artículo 34 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5 Postura sostenida por el magistrado José Luis Vargas Valdez.
6 Postura sostenida por el magistrado Indalfer Infante Gonzales y la magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso.
7 Véanse las sentencias SUP-JE-263/2021, SUP-JE-262/2021, SUP-JE-3/2022 y SUP-JE-39/2022.
8 Véase la sentencia SUP-JE-281/2022.
9 Artículo 10 1. Los medios de impugnación previstos en esta ley serán improcedentes en los siguientes casos:
a) Cuando se pretenda impugnar la no conformidad a la Constitución de leyes federales o locales;
[…]
h) Cuando se pretenda impugnar cualquier acto parlamentario del Congreso de la Unión, su Comisión Permanente o cualquiera de sus Cámaras, emitido por sus órganos de gobierno, como los concernientes a la integración, organización y funcionamiento internos de sus órganos y comisiones legislativas.
10 Artículo 7
1. Votar en las elecciones constituye un derecho y una obligación que se ejerce para integrar órganos del Estado de elección popular. También es derecho de los Ciudadanos y obligación para los partidos políticos la igualdad de oportunidades y la paridad entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular
[…]
6. En el derecho a ser votado, la calificación sobre el modo honesto de vivir de una persona, sólo la pueden hacer las autoridades judiciales ordinarias y no puede versar sobre hechos u omisiones en aspectos políticos o electorales, salvo en el caso de violencia política contra las mujeres de lo que excepcionalmente conocerá y resolverá el Tribunal Electoral.