El día de hoy se determinó enviar al pleno de la Suprema Corte la controversia constitucional 90/2020, en vez de discutirse en la primera sala como estaba planeado, y cuyo proyecto estuvo a cargo de la ministra Ríos Fajart. En esta controversia se analiza si el presidente López Obrador invadió las competencias del poder legislativo al emitir el Acuerdo por el que se dispone de las Fuerzas Armadas permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria, publicado el 11 de mayo de 2020.
Ilustración: Víctor Solís
Este asunto se analiza en el contexto de la militarización acelerada de la seguridad y vida pública que ha caracterizado a esta administración. Recordemos que el 26 de marzo de 2019 se reformó la Constitución para redefinir la Guardia Nacional, una autoridad federal y que por definición debía ser civil (aunque de facto es militar). Del mismo modo, con el pretexto de que dicha institución no se conformaría inmediatamente, en un artículo transitorio de dicha reforma se facultó al ejecutivo para apoyarse en las Fuerzas Armadas para realizar labores de seguridad hasta por cinco años, en tanto se consolidaba la Guardia Nacional. Si bien dicho artículo transitorio fue un fraude al texto constitucional, al violentar abiertamente la prohibición de que en tiempo de paz los militares no pueden realizar funciones que no tengan que ver con la disciplina militar, también ordenó al Congreso adecuar las leyes correspondientes y emitir aquellas que fuesen necesarias para limitar la actuación del ejército en labores de seguridad.
Así, se ordenó al poder legislativo hacer las adecuaciones legales necesarias para que la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública fuera de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria. Sin embargo, el 11 de mayo de 2020, el ejecutivo federal emitió el mencionado Acuerdo Militarista. La Cámara de Diputados consideró que el presidente de la República había invadido sus competencias y, en respuesta, presentó su controversia constitucional en contra de dicho acuerdo.
Pero, ¿cuál es el problema del Acuerdo Militarista? Como se apuntaba, la reforma constitucional ordenó, entre otras cosas, la emisión de la Ley de la Guardia Nacional, la cual dio vida a una institución federal pensada para sustituir a las policías locales, con facultades tan amplias que incluso le permiten atender cuestiones relacionadas con faltas administrativas. El diseño de la Guardia Nacional no busca la coordinación con los estados y municipios, sino convertir a la seguridad pública en una cuestión federal sometiendo a tal lógica a los demás niveles de gobierno. ¿Cómo? Contando con independencia para celebrar convenios de colaboración con entidades federativas o municipios y, al mismo tiempo, someter a los poderes locales a ciertas obligaciones de manera que la corporación federal pueda adquirir el control de la seguridad pública de la región correspondiente. La independencia es tal que la misma Guardia Nacional es quien puede establecer las condiciones, obligaciones, derechos e, inclusive, el financiamiento que le correspondan en su colaboración con las entidades y municipios.1
En este sentido, el Acuerdo Militarista con sólo cinco artículos facultó a las Fuerzas Armadas a realizar diversas funciones que le correspondían a la Guardia Nacional; otorgó una enorme discreción al secretario de Seguridad y Protección Ciudadana y a los secretarios de la Sedena y Semar para coordinar la estrategia de seguridad y sus acciones, sin tomar en consideración a los gobiernos locales. Es decir, son las autoridades militares federales quienes determinan si ingresan a territorios estatales o municipales a prestar servicios de seguridad pública, así como las condiciones de fiscalización a los gobiernos locales. Vale subrayar que uno de los aspectos más graves de este acuerdo es que simuló cumplir con el estándar constitucional de que la labor de militares en seguridad pública debe ser extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria.
Ante esto, el planteamiento de la Cámara de Diputados fue que el ejecutivo federal no contaba con facultades para emitir dicho acuerdo, pues le corresponde precisamente al legislativo según lo establecido por la Constitución. De tal manera que, además, señaló que el presidente de la República excedió su facultad reglamentaria, pues justo no hay una ley en la materia que pueda ser regulada y desarrollada mediante este acuerdo; además de que desbordó la competencia, conferida en el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional para el uso de las Fuerzas Armadas, pues normaliza y perpetua su uso.
Ahora bien, el proyecto de sentencia de la ministra Ríos Farjat considera que el Acuerdo Militarista no invade las competencias del Congreso. Aunque reconoce que existe un mandato constitucional al Congreso de legislar para hacer las modificaciones necesarias, así como para determinar que la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública se lleve a cabo conforme al estándar constitucional, considera que el Acuerdo Militarista es la ejecución de la orden dada por el constituyente para materializar lo dispuesto en el artículo quinto transitorio. Es decir, se trata de una orden ejecutiva a las Fuerzas Armadas, en la que incluso se establece como deben actuar. De igual forma, el proyecto considera que el hecho de que se indicara en el acuerdo controvertido que la Sedena y Semar tendrían que coordinarse no implica que se deje de lado la característica de subordinación de las Fuerzas Armadas a la Guardia Nacional. Más bien, según el proyecto, este acuerdo es claro en determinar que la participación de las Fuerzas Armadas será subordinada.
Al respecto, es rescatable del proyecto el reconocimiento del mandato constitucional al poder legislativo para asegurar que la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública se lleve a cabo de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria. Sin embargo, el proyecto falla al considerar que se trata de una facultad potestativa y no obligatoria. También resulta preocupante que considere que aunque existe un vacío normativo respecto a la actuación de los militares el ejecutivo federal puede seguir disponiendo de ellos sin reglas claras, ni controles civiles. Máxime que es un hecho notorio que la militarización de la seguridad pública ha sido un desastre para el país. Además, es peligroso suponer que por mera buena fe las Fuerzas Armadas se subordinarán a autoridades civiles; especialmente, si consideramos que la Guardia Nacional está compuesta por militares y se encuentra bajo el control de la Sedena –institución que se ha caracterizado por la opacidad en su actuar.
Vale apuntar que, con independencia de que este proyecto nos deja un mal sabor de boca, la naturaleza de las controversias constitucionales no necesariamente es el instrumento idóneo para sortear el problema de la militarización. En efecto, recordemos que la controversia constitucional es un medio de control de la constitucionalidad del actuar de las autoridades de los tres niveles de gobierno, así como entes autónomos. Este proceso trata de las interacciones entre autoridades y los posibles conflictos que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional y tratados internacionales. Si bien desde marzo de 2021 las controversias constitucionales también pueden analizar cuestiones relacionadas con derechos humanos, en relación a las facultades de las autoridades para la protección de los mismos, toda vez que los entes gubernamentales no tienen derechos humanos. Es decir, la materia de estos juicios es determinar qué puede hacer cada autoridad y si determinados actos afectan las funciones de otras autoridades.
No obstante, quedan pendientes varias impugnaciones clave para la política de seguridad pública, entre ellas, las presentadas contra las leyes secundarias de la Guardia Nacional por la CNDH y organizaciones civiles; así como las controversias constitucionales presentadas por los gobiernos de Michoacán, Colima y Pabellón Arteaga, Aguascalientes. En este conjunto de asuntos, la Suprema Corte tiene la oportunidad de resolver como un verdadero tribunal constitucional y sirva de contrapeso a un proceso de militarización que rebasa lo establecido por la Constitución. Aunque es una labor peligrosa en un momento en el que las Fuerzas Armadas son cada vez más poderosas e independientes del poder civil, sobra mencionar que es necesario y urgente.
Julio Salazar. Abogado senior en México Unido Contra la Delincuencia.
1 En la conformación la Guardia Nacional se ha privilegiado el reclutamiento de elementos del ejército, por lo que a la fecha el 67 % de sus elementos son militares.