El pasado19 de marzo se celebró la primera sesión extraordinaria 2020 del Consejo de Salubridad General (CSG) por la crisis generada por la epidemia del Covid-19, iniciando la implementación de medidas conducentes.
El artículo 4.º de la Ley General de Salud (LGS) considera autoridades sanitarias al presidente de la República, al CSG, a la Secretaría de Salud y a los gobiernos de las entidades federativas. Lo cual confirma el peso del ejecutivo federal en la política sanitaria nacional, pues de las cuatro autoridades sanitarias tres son parte de la misma administración pública federal —los gobiernos de las entidades federativas solamente ejercen facultades residuales.
Primera sesión extraordinaria del CSG
En esta reunión se tomaron acuerdos relevantes, destacándose los siguientes cuatro.
1) Reconocimiento del virus Covid-19 como epidemia, grave y de atención prioritaria. Con el reconocimiento del Covid-19 como epidemia en carácter de grave y de atención prioritaria, se abrió la posibilidad de instrumentar mecanismos que llevarían, en teoría, a una coordinación efectiva entre los distintos poderes y órdenes de gobierno bajo directriz inmediata y, por mandato constitucional, del CSG, tratándose éste de un ente colegiado ad hoc dependiente del presidente y con funciones legislativas y ejecutivas formales, por excepción en caso de emergencias sanitarias.
Cabe recordar que el artículo 49 constitucional establece la división de poderes y, en este sentido, subraya que no podrán reunirse dos o más de éstos en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo. Entre las excepciones a este principio justo se ubica el CSG. La actual situación extraordinaria de salud pública ameritaría aprovechar tal excepción, ya que el CSG podría emitir normas, implementarlas, y, en su caso, forzar su observancia, generando con su dependencia directa al presidente de la República que en éste se reúnan las funciones formales de los poderes legislativo y ejecutivo.
2) El CSG sanciona las medidas de preparación, prevención y control de la epidemia de Covid-19 diseñadas, coordinadas, y supervisadas por la Secretaria de Salud, e implementadas por las dependencias y entidades de la administración pública federal, los poderes legislativo y judicial, instituciones del sistema nacional de salud, gobiernos estatales y organizaciones privadas y sociales. Toda vez que el CSG es presidido por el titular de la Secretaría de Salud, este órgano colegiado sancionó lo diseñado, coordinado y supervisado por ésta.
3) La Secretaría de Salud establecerá las medidas necesarias para la prevención y control, en consenso con dependencias y entidades involucradas. El artículo 73 constitucional, fracción XVI, bases 1.ª a 3.ª, señala que el CSG depende directamente del presidente del país “sin intervención de ninguna Secretaría de Estado”, siendo sus disposiciones generales obligatorias en el país. Asimismo, obliga a la Secretaria de Salud “en caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas” a dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el presidente. Por último, establece que la autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.
Es por ello que es irregular que la Secretaria de Salud establezca las medidas ante el Covid-19 “en consenso con las dependencias y entidades involucradas en su aplicación”, ya que las decisiones tomadas por esta dependencia deben ser innegociables, convirtiéndose ese “consenso” en contrario al espíritu normativo, aparentemente siendo también un acto de distribución de responsabilidades políticas, ignorando el propio mandato constitucional.
4) El CSG exhorta a los gobiernos estatales, en su calidad de autoridades sanitarias y, en general, a los integrantes del sistema nacional de salud a definir planes de reconversión hospitalaria y expansión inmediata de capacidad para la atención oportuna de casos que requieran hospitalización. Con este exhorto, el CSG dictó de hecho un límite a los gobiernos estatales al solicitarles definir, a la brevedad, planes de reconversión hospitalaria y expansión inmediata de capacidad para enfrentar la emergencia, mas no exhortó, y menos instruyó, a emitir declaratorias de emergencia sanitaria, por no poder delegar a otros esta atribución.
Resultados de la reunión del CSG
El primer resultado fue el “Acuerdo por el que el Consejo de Salubridad General reconoce la epidemia de enfermedad por el virus SARS-CoV2 (Covid-19) en México, como una enfermedad grave de atención prioritaria, así como se establecen las actividades de preparación y respuesta ante dicha epidemia”, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 23 de marzo. Aquí se confirma lo señalado en la sesión del 19 de marzo, prevaleciendo las imprecisiones descritas anteriormente. Este acto fue rubricado por Jorge Alcocer Varela, en su calidad dual de Secretario de Salud y presidente del CSG.
Asimismo, el 24 de marzo se publicó en el DOF el “Acuerdo por el que se establecen las medidas preventivas que se deberán implementar para la mitigación y control de los riesgos para la salud que implica la enfermedad por el virus SARS-CoV2 (Covid-19)”, siendo rubricado por Jorge Alcocer Varela, en su calidad de Secretario de Salud, solamente. Este documento se relaciona con el anterior acuerdo del CSG, materializándose el hecho de que la Secretaría de Salud establecería las medidas ante el Covid-19. Lo anterior con base en el artículo 134, fracción XIV, de la LGS que señala que la Secretaria de Salud y los gobiernos estatales, en sus ámbitos de competencia, realizarán actividades de vigilancia epidemiológica, de prevención y control distintas enfermedades transmisibles, por lo que es indudable que por mandato legal cada una de las acciones emprendidas por el gobierno federal y los gobiernos estatales deberán limitarse a su esfera competencial.
El mismo 24 de marzo fue publicado el “Decreto por el que se sanciona el Acuerdo por el que se establecen las medidas preventivas que se deberán implementar para la mitigación y control de los riesgos para la salud que implica la enfermedad por el virus SARS-CoV2 (Covid-19)”. Esto en cumplimiento de lo ordenado por el artículo 73 constitucional, fracción XVI, base 2.ª, que obliga a que las medidas preventivas dictadas por la Secretaria de Salud sean sancionadas por el presidente, quien justo rubricó dicho documento. Además de sancionar el acuerdo referido, ordena a la Secretaria de Salud a realizar todas las acciones que resulten necesarias, a efecto de dar seguimiento a las medidas previstas.
Buena parte de las medidas dictadas por la Secretaria de Salud han sido criticadas por su ambigüedad y falta de oportunidad. En respuesta, a la fecha, algunas entidades federativas han emprendido acciones que trascienden lo señalado por esta secretaria. Lo cual pone en riesgo la verticalidad que en la toma de decisiones que se prevé constitucionalmente e indispensable en todo emergencia sanitaria, pudiendo tener además como consecuencia desarticulación de acciones a nivel nacional, amenaza a la gobernabilidad y la toma por cada gobernador de la emergencia sanitaria como un botín político, todo ello por la falta de contundencia del gobierno federal.
El caso Sonora
El 25 de marzo fue publicado en el boletín oficial local el “Decreto por el que la Titular del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora, emite la Declaratoria de Emergencia y Contingencia Sanitaria – Epidemiológica y por el que se dictan las medidas urgentes encaminadas a la conservación y mantenimiento de la salubridad pública general del estado de Sonora y en donde se ordenan diversas acciones para prevenir, controlar, combatir y erradicar la existencia y transmisión del Covid-19”, con fundamento en diversas normas, entre las que están la LGS en sus artículos 4.º y 152. Como se mencionó, el 4º de esta legislación prevé como autoridades sanitarias a los gobiernos estatales, mientras que el 152 señala que las autoridades sanitarias podrán ordenar, por causas de epidemia, la clausura temporal de los locales o centros de reunión de cualquier índole.
También este decreto se fundamenta en los artículos 79, fracciones I, II, XVIII y XXX, y 82 de la Constitución local. En el caso de la fracción II del artículo 79, por ejemplo, faculta al titular del gobierno para “velar por la conservación del orden, tranquilidad y seguridad, así́ como promover e inducir en el Estado […] el bienestar de la población en todos los órdenes…”. Por su parte, la fracción XXX le permite “dictar las medidas urgentes encaminadas a la conservación y mejoramiento de la salubridad pública general del Estado”.
A su vez, el considerando XXII del decreto expresa que existe total disposición de coadyuvar en las medidas que adopte el gobierno federal, pudiendo “adoptar también las medidas que señale el CSG como máximo órgano nacional para tal efecto”.
Conclusiones
Con el caso Sonora es manifiesta la descoordinación entre los distintos órdenes de gobierno. En momentos de extrema delicadeza para el Estado mexicano, existe una lucha política en un asunto de extremo cuidado y trascendencia.
La Constitución es clara al señalar al CSG como máxima autoridad sanitaria en tiempos de emergencia, confirmando su excepcionalidad tal calidad. Asimismo, el artículo 13 de la LGS define la competencia entre la federación y los estados en materia de salubridad general y, en sentido, determina que el ejecutivo federal, por conducto de la Secretaria de Salud, es el encargado de ejecutar la acción extraordinaria en materia de salubridad general. Es así que la autoridad ejecutiva federal es la encargada exclusiva de emitir toda declaratoria de emergencia sanitaria.
Siempre, pero más en tiempos de crisis, la Constitución debiese ser el hilo conductor de la actuación pública. Si no es observada, la gobernabilidad estará en riesgo, la falta de confianza hacia las autoridades se agravará y la indisciplina constitucional de los gobiernos locales se confirmará. Ninguna emergencia justifica que los gobiernos mermen la regularidad constitucional que ha costado años de construcción. La falta de coordinación entre las instituciones mexicanas causado por la inacción del gobierno federal, aunado a la concepción de la emergencia sanitaria como un bien político por parte de autoridades locales, cuestionan el pacto federal.
Las omisiones del gobierno federal y las acciones irregulares de algunos gobiernos locales afectan las libertades de los mexicanos. La desvinculación entre las autoridades, la falta de contundencia de la autoridad federal y las decisiones locales basadas en lo político tendrán como resultado que al final de la emergencia se conozca el estado del Estado mexicano y el grado de daño del régimen de libertades de los ciudadanos. Probablemente no serán las muertes causadas por el Covid-19 las que hagan recordar esta crisis, sino lo será la necesidad de recuperar la integridad de las libertades, la confianza entre ciudadanos y de los ciudadanos hacia el gobierno, y la regularidad constitucional.
Marco Antonio Zeind Chávez. Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México; socio del Despacho Zeind &Zeind; miembro de la Red Iberoamericana de Derecho Sanitario y ex-secretario técnico de la Comisión Nacional Mixta de la Secretaría de Salud.
José Alejandro Zeind Chávez. Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México; socio del despacho Zeind & Zeind.