El 23 de abril pasado, se publicó en el diario oficial un decreto por el cual el ejecutivo federal autoriza las nuevas condiciones a partir de las cuales la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá recibir, de los concesionarios de estaciones de radio y televisión, el pago del impuesto que grava el importe total de sus ingresos por la explotación comercial de sus concesiones.
Con anterioridad a este decreto las concesionarias de radio podían pagar la contribución con 35 minutos diarios de transmisión, en tanto que las estaciones de televisión lo podían hacer con 18 minutos diarios. A partir del 15 de mayo, fecha en la que entrará en vigor el decreto, los minutos de transmisión disminuyen a 21 y 11 minutos, respectivamente. Esto es, 14 minutos menos para las concesionarias de radio y 7 para las estaciones de televisión, lo que representa una reducción del 40 % aproximadamente.
La disminución de estos tiempos, conocidos como “fiscales”, tendrá un efecto perjudicial al tiempo que corresponde administrar el Instituto Nacional Electoral (INE), destinado a sus propios fines, el de otras autoridades en la materia y para el ejercicio del derecho de los partidos políticos al uso permanente de los medios de comunicación social. Veamos por qué.
Ilustración: Patricio Betteo
La asignación que establece la constitución para la administración del INE establece dos supuestos precisos. Por un lado, desde el inicio de las precampañas y hasta la jornada electoral, deben quedar a disposición del INE 48 minutos diarios, distribuidos en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión. El otro supuesto, que corresponde a lo que se conoce como “periodo ordinario”, está referido por el artículo 41, base III, apartado A, en función de un porcentaje: al INE se le debe asignar el 12 % del “tiempo total que el Estado disponga en radio y televisión conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad”.
La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión impone el deber, a los concesionarios de uso comercial, público y social, de realizar transmisiones gratuitas diarias en cada estación y por canal de programación, con una duración de hasta treinta minutos continuos o discontinuos, dedicados a difundir temas educativos, culturales y de interés social. Se trata del denominado “tiempo del Estado”, que junto con los “tiempos fiscales” permite al Estado mexicano de disponer de hasta 65 minutos diarios en cada estación de radio y 48 por cada canal de programación. El total disminuirá, con la entrada en vigor del decreto, a 51 y 41 minutos en cada caso.
El tiempo que debe administrar el INE proviene de esos “tiempos fiscales” y del llamado “tiempo del Estado”. El supuesto relativo al “periodo electoral” no parece tener complicaciones, porque el decreto, en su artículo cuarto, contempla que los “tiempos fiscales” se mantendrán en18 minutos para televisión y 35 minutos para la radio, es decir, sin cambio alguno, de tal suerte que existirá, incluso holgadamente para el caso de las estaciones de radio, disponibilidad para los 48 minutos que la constitución prevé. Por el contrario, para el periodo ordinario, el INE pasará de contar con 7 minutos 48 segundos en radio, y 5 minutos 45 segundos en televisión, a 6 minutos 7 segundos y 4 minutos 55 segundos, respectivamente. Traducido en mensajes o spots, la disminución representará, en cada caso, 20 % y 18 % menos de impactos disponibles. En un solo día se perderán 4 242 spots en radio y 1 792 mensajes en televisión, para un total de 6 034 impactos.
Una aproximación de esta reducción desde un positivismo formalista podría convencernos, con toda seguridad, de que no estamos en presencia de un problema constitucional. A final de cuentas, se pone a disposición del INE el 12 % del tiempo disponible para el Estado. Esto, podría decirse, es la garantía que ofrece el artículo 41 constitucional: el 12 % “de algo”. Sin embargo, hay otro ángulo posible, el que apela a la función de la constitución como límite del poder público y para garantizar el contenido mínimo de los derechos fundamentales reconocidos por el ordenamiento jurídico mexicano, indisponible para los particulares y para los propios poderes constituidos. A continuación, un esbozo de esta idea.
La definición de los alcances de la base II del artículo 41 constitucional debe partir de la función que cumplen las reglas en ellas contenidas en el marco de una organización estatal, que reconociendo al pueblo como el depositario de la soberanía nacional (artículo 39 de la constitución), decide constituirse en una República representativa y democrática (artículo 40 constitucional), y que la posibilidad efectiva de que los individuos sujetos a las normas jurídicas sean, al mismo tiempo, quienes las crean, sólo se logra mediante el ejercicio del sufragio universal, libre, secreto y directo, como lo establece el propio artículo 41, en su base I.
Es precisamente en el marco de la generación de las condiciones para que pueda establecerse una democracia representativa que el poder revisor de la constitución ha refrendado el derecho de los partidos políticos para hacer uso, de manera permanente, de los medios de comunicación social, así como el de las candidaturas independientes para tener acceso a esta prerrogativa durante las campañas electorales. El ordenamiento jurídico mexicano regula el acceso a la radio y a la televisión desde 1973 y, a partir de 1977, se hace directamente en la constitución, como reconocimiento de su importancia para producir una opinión pública informada, presupuesto indispensable para el funcionamiento del régimen democrático, que justifica su indisponibilidad para las autoridades constituidas, incluso para el Congreso de la Unión.
Aquí vale pena enfatizar dos aspectos. De un lado, la prerrogativa de los partidos políticos a acceder en todo momento a los tiempos del Estado en radio y televisión, junto con el resto de las no pocas disposiciones que la constitución dedica a estas organizaciones ciudadanas fijan, ante todo, la responsabilidad del Estado en materia de partidos como presupuesto para el funcionamiento de la democracia y establecen las bases de articulación de la contienda partidista, indispensables para que la competencia permanezca estable y no se produzcan distorsiones.1 Por otro, que no está en juego solamente el alcance de una prerrogativa de los partidos políticos, sino, en realidad, el de la colectividad en su conjunto, porque el acceso a la radio y televisión tiene como propósito garantizar una participación libre y equitativa de las distintas opciones políticas e ideológicas, en tanto elemento integrante del derecho ciudadano a ser informado. Como dice Villaverde Menéndez: “el tipo de información que circula en ese ámbito público y que es generada en el proceso de comunicación que lo encarna será lo que determine el modo de participar en la toma de decisiones colectivas”.2
A mí me parece claro que, en el diseño constitucional, la participación libre y equitativa de las distintas opciones partidistas no se presenta sólo entre ellas, sino también, y de manera preponderante, de cara frente al gobierno en turno, quien tiene vedado participar en la contienda entre partidos para la consecución del voto popular, mediante el empleo de las atribuciones y recursos de los que dispone como autoridad estatal. Precisamente por esta razón, es indudable que, a fin de respetar la idea y función de la Constitución, el gobiernono debe estar en condiciones de definir la medida en que los partidos políticos tendrán acceso a la radio y televisión. Suponer que ello es así, significa desposeer a las prescripciones constitucionales de su papel de parámetro de control de la actuación de los órganos del Estado.
Por lo expuesto, hay buenas razones para sostener que las disposiciones contenidas en el artículo 41 constitucional, base II, apartados A y B, no pueden interpretarse solamente con un diccionario en la mano.
Es menester, en primer lugar, enmarcar el modelo de comunicación política dentro del dilatado proceso de conquistas en aras de lograr que la pluralidad ideológica existente en la sociedad tenga mecanismos de expresión por los medios de comunicación social. En segundo término, debe tenerse presente, por un lado, el papel que cumple esa prerrogativa reconocida a favor de los partidos políticos y, por otro, la necesidad de satisfacer, a niveles al menos mínimamente aceptables, el derecho a la información de la ciudadanía.
Y, finalmente, no puede ser obviado por el intérprete del texto constitucional el lenguaje tan poco constitucional empleado en los apartados mencionados: se habla, con precisión propia de un reglamento, de minutos diarios, minutos por hora, horarios por día, cifras, porcentajes, etcétera. Es palmario que en su confección se tomó en consideración el régimen que tenemos vigente, en materia de los “tiempos del Estado”, desde el año 2002, cuando el entonces presidente Fox emitió un decreto semejante al que ahora ha expedido López Obrador. No es casualidad que, en los periodos electorales, se hayan contemplado 48 minutos diarios que es precisamente el total disponible en televisión para el Estado mexicano de acuerdo con el esquema indicado. Si en los trabajos de la reforma constitucional de noviembre de 2007 se articuló el modelo a partir del diseño legal y hasta reglamentario de los “tiempos del Estado” y “tiempos fiscales”, me parece que hay argumentos para defender que, a propósito del modelo de comunicación ideado, operó una especie de constitucionalización de los elementos que lo componen y, por ello, estaríamos ante una especie de “bloque de constitucionalidad”3 que admitiría servir de parámetro para controlar el decreto recientemente emitido.
En este punto conviene una precisión. Mi afirmación no supone que las disposiciones legales y del decreto vigentes al momento de la reforma de 2007 adquirieron estatus constitucional. Más bien, esa propiedad la adquirió el modelo como tal (su contenido normativo), derivándose entonces consecuencias para toda autoridad constituida –tanto de orden negativo como positivo-. Es decir, de no emitir actos que dificulten, entorpezcan ni disminuyan el ámbito de la realidad que está llamado a asegurar el modelo, así como de emprender toda acción que lo haga más eficiente y lo fortalezca.4
La semana pasada el INE promovió una controversia constitucional contra el decreto citado. Debo, por tanto, advertir al lector que estas líneas no reflejan la argumentación de la demanda respectiva. Me he limitado a expresar, siempre en mi falible opinión, los motivos por los cuales me he convencido de que se ha producido una antinomia normativa. También aprovecho para expresar que el modelo de comunicación resultante de la reforma constitucional de noviembre de 2007 nunca me ha parecido una buena idea, pero hasta en tanto la constitución no cambie, debe defenderse contra intentos (conscientes o inadvertidos) de distorsionarlo.
Marco A. Zavala Arredondo. Jefe de la oficia de la Secretaría Ejecutiva del INE.
1 Sobre estas ideas y, en particular, respecto del derecho de los partidos como derecho de la competencia, véase: Morlok, Martin, Escritos de derecho de partidos, trad. esp. de Jorge Alguacil González-Aurioles et al, Madrid, Marcial Pons, Fundación Concordia y Cultura, Centro de Estudios de Partidos UNED, 2018, pp. 130 y ss.
2 Villaverde Menéndez, Ignacio, Los derechos del público, Madrid, Tecnos, 1995, p. 22.
3 El empleo de la expresión puede ser controvertido, especialmente porque se ha empleado para referir situaciones o categorías jurídicas poco claras. Véase: Rubio Llorente, Francisco, La forma del poder. Estudios sobre la Constitución, 2ª ed., Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1997, p. 64.
4 Especialmente si el artículo 41 constitucional, base II, apartados A y B, se relaciona con el artículo primero del mismo ordenamiento, que contiene el principio de progresividad.