La Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza (LNUF) fue aprobada y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2019. Se compone de 44 artículos y 3 transitorios. Luego, esta ley fue impugnada por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) vía una acción de inconstitucionalidad (64/2019)1 ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). En esencia, lo que tendrán que analizar los ministros respecto este asunto son los siguientes temas.
Ilustración: Fabricio Vanden Broeck
a) La falta de incorporación plena de los principios reconocidos a nivel internacional sobre el uso de la fuerza; la incorrecta clasificación de las armas cuyo empleo se regula; y la falta de previsión normativa sobre la sistematización y archivos de los que presenten los servidores públicos que hagan uso de armas de fuego (artículos 1, 3, 4, 6, 9).
b) La deficiente regulación del uso de la fuerza letal (artículos 6 y 36); en tanto, por un lado, no se define correctamente qué es “fuerza epiletal” y, por el otro, porque implica que el uso de la fuerza letal puede anticiparse desde “la planeación”.
c) La inclusión del uso de la fuerza letal frente a protestas “violentas” (artículos 27 y 28).
d) Por último, la inobservancia de lo ordenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Atenco, por la omisión de incluir en la LNUF la creación de un observatorio externo de las policías.
Para la CNDH, estas disposiciones, o a la ausencia de ellas, vulneran la seguridad jurídica, la libertad de expresión, la libertad de reunión y el principio de legalidad. A ello hay que agregar la contravención de varias normas de derecho internacional de derechos humanos, como diversas organizaciones civiles señalamos durante el proceso legislativo y en documentos amicus curiae ante la SCJN.2
Sobre la incorrecta incorporación de los principios sobre uso de la fuerza, reconocidos a nivel internacional, la CNDH impugnó los artículos 1.º, 3.º, 4.º, 6.º y 9.º de la LNUF. El análisis del artículo 4 es de especial relevancia.
En el ámbito internacional, existen principios e instrumentos legales que regulan el uso de la fuerza por parte de los encargados de hacer cumplir la ley.3 El artículo 4 de la LNUF incorpora los principios de legalidad, absoluta necesidad y proporcionalidad e, inclusive, añade otros de más reciente desarrollo como de prevención y rendición de cuentas). Sin embargo, lo hace de manera incorrecta en lo que concierne al principio de absoluta necesidad.
La LNUF introduce una variable no contemplada en las sentencias interamericanas que entienden la absoluta necesidad de tal manera que “el uso de la fuerza debe limitarse a la inexistencia o falta de disponibilidad de otros medios para tutelar la vida e integridad de la persona o situación que pretende proteger, de conformidad con las circunstancias del caso”. La variación que incorpora la LNUF estriba en considerar que el principio de absoluta necesidad implica que el uso de la fuerza sea permisible cuando ésta resulte absolutamente necesaria para mantener el orden y la paz pública, formulación que no se encuentra prevista en la fuente convencional.
Invocar la necesidad de mantener el orden y la paz pública como razón para emplear la fuerza, ha sido un proceder reiteradamente cuestionado en el ámbito de los derechos humanos. Los órganos internacionales han encontrado que justificar el uso de la fuerza a partir de conceptos abstractos, vagos e indeterminados, como lo son el orden y la paz públicas, puede repercutir en violaciones a derechos humanos.4
Sobre la deficiente regulación del uso de la fuerza letal, entre otros temas, la CNDH impugnó los artículos 6º y 36 de la LNUF que regulan el empleo de la fuerza letal.
El artículo 6º gradúa el impacto del uso de la fuerza en las personas, siendo la fuerza letal el impacto más extremo. Y, sobre esa base, el artículo 36 de la LNUF alude al supuesto de que “se requiera y autorice desde la planeación el uso de la fuerza letal». Es en extremo preocupante que esta ley prevea un supuesto en que la fuerza letal se pueda requerir y autorizar desde la planeación. Permitir que en el diseño de una intervención de seguridad pública se autorice, desde la fase de planeación el uso de la fuerza letal, rompe con el esquema de gradualidad que prevé la propia legislación. Si el uso de la fuerza letal sólo se permite en el supuesto de que no exista otra opción para proteger la vida de las personas ajenas o la propia, no se entiende cómo podría requerirse y autorizarse la fuerza letal sin que se haya acreditado en la realidad una situación que así lo amerite.
En el derecho internacional de los derechos humanos, ya se han analizado los operativos en los que se autorizan y planean ejecuciones. Por ejemplo, el Relator sobre Ejecuciones Extrajudiciales de la Organización de las Naciones Unidas ha dicho que:
[…] bajo el derecho internacional de los derechos humanos, un asesinato selectivo en el sentido de una ejecución intencional, premeditada y deliberada por oficiales de las instituciones encargadas de hacer cumplir la ley no puede ser legal porque, a diferencia de lo que ocurre en el supuesto de un conflicto armado interno, nunca será permisible que un asesinato sea el único objetivo de un operativo. Así, por ejemplo, una política de “tirar a matar” viola el derecho de los derechos humanos […] La fuerza letal bajo el derecho de los derechos humanos sólo es legal si estricta y directamente es necesaria para salvar vidas.5
De hecho, el Comité de Derechos Humanos de la ONU, en su revisión al Estado mexicano en noviembre de 2019, ya analizó la LNUF, señalando que:
[…] algunas de las disposiciones contenidas en la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza […] no cumplen con lo establecido en el Pacto y en la Observación General No. 36 del Comité sobre el artículo 6 del Pacto relativo al derecho a la vida. En particular, al Comité le preocupa que dicha Ley no establece criterios claros sobre los supuestos en que está permitido el uso de la fuerza letal.6
En cuanto a la habilitación del uso de la fuerza letal contra protestas que la autoridad considere violentas, la CNDH impugnó los artículos 27, primer párrafo, y 28 de la LNUF.
Por cuanto hace al artículo 27, leído contrario sensu el primer párrafo, su redacción permite que las manifestaciones o reuniones pacíficas que no se realicen con objeto lícito sean susceptibles de ser enfrentadas mediante el empleo de armas, dejando al arbitrio de la autoridad la determinación sobre cuáles son las manifestaciones o reuniones que persiguen dicho objeto lícito y, además, diluyendo la gradualidad en el uso de la fuerza al que se refiere la LNUF, pues, en el caso de las manifestaciones o reuniones pacíficas que no se realicen con objeto lícito, se autoriza a priori el uso de armas.
De acuerdo con el segundo párrafo del mismo artículo, en este supuesto la actuación policial “deberá asegurar la protección de los manifestantes y los derechos de terceros, así como garantizar la paz y el orden públicos”. Esta redacción es también problemática, pues permite que la intervención de las instituciones de seguridad pública frente a una manifestación o reunión pacífica que no se realice con objeto lícito, no sólo se enfoque en la protección de los derechos personas, sino en la tutela de bienes jurídicos abstractos como la paz y el orden públicos.
En igual sentido, el artículo 28 regula el supuesto en el que las manifestaciones o reuniones públicas se tornen violentas. Aquí también la redacción es extremadamente problemática desde la óptica de los derechos humanos, pues el entendimiento generalizado de las instancias internacionales es que las autoridades no pueden etiquetar las protestas como violentas en el sentido de abarcar a todos los intervinientes con esta clasificación, sino que más bien su deber es —en todo caso— identificar a los individuos que incurran en actos violentos y sancionarlos conforme a derecho, preservando el contenido expresivo de la protesta.7
Por otro lado, el resto de la norma es también preocupante para la CNDH pues se señala que las policías deberán actuar de acuerdo con los distintos niveles de fuerza establecidos en esta ley, lo que supone que frente a protestas “que se tornen violentas” pueda incluso emplearse el nivel correspondiente a la fuerza letal, ya que éste no queda expresamente descartado para la hipótesis de marras.
Por ello, el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas señaló en 2019, entre otras cosas, que la LNUF restringe la protección contra el uso de armas en el contexto de manifestaciones o reuniones públicas a aquellas que tengan objeto lícito.8
Por último, en cuanto a la inobservancia de lo ordenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en caso Atenco, para la CNDH la LNUF incurrió en una omisión. Esto porque en el caso Mujeres Víctimas de Tortura Sexual en Atenco vs. México, la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió sentencia notificada al Estado mexicano el 21 de diciembre de 2018,9 que estableció la siguiente obligación:
…establecer al nivel federal un observatorio independiente que permita dar seguimiento a la implementación de las políticas en materia de rendición de cuentas y monitoreo del uso de la fuerza de la Policía Federal y la policía del estado de México, dentro del cual se permita la participación de miembros de la sociedad civil. […] dicho observatorio deberá generar información que permita realizar mejoras institucionales en la materia. Para tales efectos, el Estado deberá generar sistemas de información que permitan: (i) evaluar la efectividad de los mecanismos existentes de supervisión y fiscalización de los operativos policiales antes, durante y después del uso de la fuerza, y (ii) brindar retroalimentación sobre las mejoras institucionales que correspondan de acuerdo con la información obtenida por medio del observatorio. Para el cumplimiento de esta medida el Estado deberá acreditar la creación del observatorio, con las características especificadas, así como su puesta en funcionamiento […].10
La CNDH argumenta atinadamente que la emisión de la sentencia en el caso Atenco generó la obligación de crear el observatorio y esa obligación, al desaparecer la policía federal, corresponde ahora a la Guardia Nacional.11 Dado que la obligación internacional subsistía, ésta debió haberse tenido en cuenta en la legislación secundaria por la que se creó y reguló la Guardia Nacional. Empero, ni la Ley Nacional del Uso de la Fuerza ni la Ley de Guardia Nacional prevé la creación de ningún mecanismo de control externo.
El único mecanismo de control de esta corporación es interno, y se alude a él en el artículo 22 de la Ley de la Guardia Nacional: una unidad de asuntos internos cuyo titular designará el presidente de la República. Claramente, éste no un mecanismo independiente de supervisión externa; de hecho, ni siquiera hay garantías suficientes para que dicha unidad actúe con la autonomía requerida, pues no existe, por ejemplo, ninguna salvaguarda que obligue a que su titular e integrantes no sean de origen castrense, lo que sería esencial dada la probada y documentada proclividad de los servidores públicos militares para encubrir los ilícitos cometidos por sus pares.
Lo que decidirá la SCJN al resolver esta acción de inconstitucionalidad 64/2019 es muy importante si se considera que la LNUF será el marco que aplicará una institución que ha adoptado un perfil predominantemente castrense, como es la Guardia Nacional. Pero también si se tiene en cuenta que se trata de una ley nacional y, por ello, será aplicada a su vez por corporaciones del ámbito estatal o incluso municipal. De tal manera que cualquier ambigüedad puede resultar riesgosa, como desafortunadamente ya hemos podido constatar en el contexto de la aplicación de diferentes normas de reciente creación asociadas con el COVID-19.
Aunque la aprobación de la LNUF es un paso adelante pues por años México careció de una legislación en la materia, tal y como fue aprobada pone en riesgo derechos humanos y, más ampliamente, cuestiones esenciales para la democracia. ¿Cuáles son los principios que deben guiar el uso de la fuerza? ¿Cómo debe regularse el uso de la fuerza letal? ¿Cómo debe regularse la relación entre uso de la fuerza y protesta? ¿Cómo reforzar los controles externos sobre las fuerzas de seguridad? Esas son las preguntas que la SCJN deberá plantearse al resolver esta ley, a partir de la acción de inconstitucionalidad que presentó la CNDH. Por eso importa esta deliberación pendiente; ojalá que en el análisis de la SCJN prevalezca la perspectiva de derechos.
Santiago Aguirre. Director del Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez A.C.
1 El texto íntegro de la demanda de Acción de Inconstitucionalidad puede consultarse en: https://bit.ly/2BkV3y8.
2 Una versión extensa de los argumentos sobre la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de los artículos relativos a estos temas de la Ley Nacional del Uso de la Fuerza puede consultarse en el “Amicus Curiae” presentado por el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez A.C., dentro de la respectiva Acción de Inconstitucionalidad, visible en: https://centroprodh.org.mx.
3 Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). “Caso Cruz Sánchez y otros vs. Perú”. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de abril de 2015. Serie C No. 292.
4 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC 5/85, párr. 73.
5 Ídem.
6 ONU, Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el sexto informe periódico de México (CCPR/C/MEX/6), 7 de noviembre de 2019, párr. 20, https://bit.ly/2DKnbsC.
7 Informe del Relator sobre Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias, Sr. Cristoph Heyns, presentado en el 25 Período de Sesiones del Consejo de Derechos Humanos (A/HRC/26/36), párr. 75.
8 ONU, Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el sexto informe periódico de México (CCPR/C/MEX/6), 7 de noviembre de 2019, párr. 20, https://bit.ly/2DKnbsC.
9 Corte IDH. Caso Mujeres Víctimas de Tortura Sexual en Atenco vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2018. Serie C No. 371, https://bit.ly/2zMOpQN.
10 Párr. 356 y resolutivo 13.
11 Transitorio sexto, párr. 4, y Transitorio séptimo.