Esta semana en la Cámara de Diputados se discute el proyecto de dictamen para aprobar la iniciativa de reforma constitucional que propone transferir el mando de la Guardia Nacional a la Sedena y militarizar de manera permanente la seguridad pública en el ámbito federal. En el marco de esta discusión, el siguiente texto hace un recorrido, a partir de datos y evidencia empírica, para mostrar lo que implica la participación de las fuerzas armadas en tareas civiles, así como los problemas y riesgos que esto conlleva para los derechos humanos.
El 5 de julio de 2024, después de un proceso de varios meses, México concluyó el cuarto ciclo de revisión del Examen Periódico Universal (EPU), con una comparecencia ante el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en la que respondió a las recomendaciones en materia de derechos humanos realizadas por diversos países.
El EPU es un mecanismo de la ONU a través del cual los Estados parte analizan entre pares los avances y retos en materia de derechos humanos. Es decir, los países se evalúan entre ellos y emiten recomendaciones para aquellos temas en los que consideran que existe mayor rezago o que requieren atención urgente. En este sentido, diversos países evaluaron la situación de derechos humanos en México, así como el nivel de cumplimiento de sus obligaciones internacionales para proteger, respetar y garantizar los derechos de todas las personas en nuestro país.
Como resultado del amplio y complejo análisis de la situación de derechos humanos en el país, México recibió 318 recomendaciones de 115 países, lo cual —de acuerdo con organizaciones de la sociedad civil que integran el colectivo EPU.MX1— es un indicador de la crisis de derechos humanos en la que nos encontramos. Las recomendaciones abordan temas relacionados con los derechos de las mujeres, infancias y adolescencias, personas con discapacidad, población lgbtiq+, personas periodistas y defensoras de derechos humanos, entre otros.
La “buena” noticia es que México adoptó la gran mayoría de las recomendaciones (304); es decir, reconoció que existen retos y se comprometió a hacerles frente. No obstante, el Estado mexicano tomó nota de catorce recomendaciones relacionadas con justicia, seguridad, migración y desplazamiento forzado interno, militarización y prisión preventiva oficiosa. Esto, si bien no significa que las haya rechazado, sí implica que no reconoce la existencia de la problemática señalada en la recomendación y, por ende, que no se compromete a llevar a cabo acciones para enfrentar los desafíos en esa materia.
En Intersecta hemos puesto especial atención a las recomendaciones no aceptadas en relación con la militarización del país. Si nos enfocamos en las respuestas de México a las tres recomendaciones recibidas que hacen referencia a las fuerzas armadas y su intervención en la vida pública del país, no sólo vemos que el Estado mexicano niega el proceso de militarización sino que continúa justificando que las fuerzas armadas no cuenten con controles, esto a pesar de que no es la primera vez que un organismo internacional señala la necesidad de acotar las funciones de los cuerpos militares en tareas civiles.
Por ejemplo, a la recomendación sobre retirar progresivamente a las fuerzas militares de la seguridad pública y del control migratorio mediante una transición dirigida por civiles, México contestó que las fuerzas armadas participan de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria con la Guardia Nacional en tareas de seguridad pública. Es decir, en su respuesta alude a que la participación de las fuerzas armadas en estas tareas no está normalizada y se lleva a cabo bajo mando civil, lo cual vuelve innecesario un proceso de retiro progresivo. Aunque esta respuesta toma de referencia el estándar de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el caso Alvarado vs. México, desde Intersecta no hemos podido documentar de qué manera se cumplen estas condiciones en la participación de las fuerzas armadas en seguridad pública; al contrario, observamos cómo la excepción se ha convertido en la regla.
Para muestra de ello, podemos referirnos al control migratorio. El Inventario Nacional de lo Militarizado2 documenta que el 43.7 % de los puestos estratégicos en las oficinas de representación del Instituto Nacional de Migración están ocupados por militares y que los agentes de migración han recibido formación militar en instalaciones de la Sedena. Además, diversas investigaciones periodísticas han evidenciado que, a partir del involucramiento de las fuerzas armadas en el Instituto Nacional de Migración, el número de recomendaciones por violaciones graves a derechos humanos ha crecido en un 500 %.3 La investigación Bajo la bota documenta de manera extensa que la participación de las fuerzas armadas en temas de migración ha incrementado las detenciones arbitrarias, las violaciones al derecho a solicitar y recibir asilo o el reconocimiento de la condición de refugiado, la discriminación racial, la violencia contra las mujeres migrantes, el uso excesivo de la fuerza, los secuestros, las extorsiones y las deportaciones.4
A pesar de toda esta evidencia, el Estado mexicano recurre nuevamente al argumento de la popularidad de las fuerzas armadas para justificar su participación en labores de seguridad y control migratorio. La idea de que los militares son mejores para encargarse de la seguridad pública y por eso tienen mejor aceptación en la sociedad es cuestionable. En realidad, su uso de la fuerza no es conforme a lo que dice la ley, que establece que debería ser el último recurso cuando enfrentan a “presuntos delincuentes”. De acuerdo con una investigación de Data Cívica e Intersecta, en este sexenio las fuerzas armadas dejan 4.4 muertos por cada herido cuando participan en un enfrentamiento, mientras que las policías, 2.7.5 En ese sentido, la evidencia demuestra que la estrategia de seguridad militarizada ha fallado en contener y reducir la violencia y, por el contrario, la ha exacerbado.
Además, aunque actualmente la Guardia Nacional tiene un mando civil, de facto se encuentra militarizada. Según las últimas estimaciones del Inegi, 82 % de su personal está compuesto por soldados (68 %) y marinos (14 %) de las secretarías de Defensa y Marina, "comisionados" para estar en la Guardia Nacional.6 Estos soldados y marinos permanecen en la nómina de las secretarías de Defensa y Marina y continúan bajo jurisdicción militar. Todos los "nuevos" reclutas de la Guardia Nacional han sido reclutados y entrenados por Sedena. Es decir, son personas con formación y disciplina militar desempeñando tareas de seguridad pública que deberían ser civiles.
Otra de las recomendaciones fue establecer mecanismos externos, independientes y civiles para garantizar que las fuerzas armadas rindan cuentas. El Estado mexicano respondió de manera muy general que en el país se implementa una política de “cero impunidad” que abarca el actuar de las instancias militares, pero no explicó de qué forma las fuerzas armadas son evaluadas y fiscalizadas por autoridades civiles.
México también omitió mencionar que las fuerzas armadas no son como las otras Secretarías de Estado. A diferencia de las dependencias civiles, tienen un régimen especial, con el que pueden reservar información, no rendir cuentas y evitar ser fiscalizadas.
De acuerdo con el Inventario Nacional de lo Militarizado, entre diciembre de 2006 y septiembre de 2023 las instituciones militares en México recibieron facultades o presupuestos civiles en al menos 291 ocasiones. Lejos de sacar a las fuerzas armadas de tareas de seguridad y control migratorio, cada vez se les otorgan más funciones en otros ámbitos de la administración pública. El Inventario también documenta cómo en los últimos años los militares han recibido cada vez más presupuesto y funciones civiles, además de desempeñar tareas cada vez más diversas, relacionadas con obras, política social y medio ambiente, por mencionar algunas. A través de reformas constitucionales y legislativas, acuerdos y decretos emitidos por el presidente de la República, así como convenios y acuerdos firmados entre las fuerzas armadas y distintas instituciones civiles, las fuerzas armadas reciben cada vez más funciones, sin que ello vaya acompañado de mecanismos que den seguimiento, evalúen y establezcan controles para su actuar.
La transparencia y rendición de cuentas permite ilustrar el régimen diferenciado de las fuerzas armadas, pues las instituciones militares aluden con frecuencia a “razones de seguridad nacional” para negarse a proporcionar información. Por ejemplo, la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza establece que todas las autoridades, incluidas las fuerzas armadas, tienen la obligación de hacer públicos informes anuales sobre su uso de la fuerza. Sin embargo, desde 2021 tanto la Sedena como la Semar han negado la información, a pesar de que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales ha determinado que sí tienen la obligación de generar y entregar estos informes.
Finalmente, México rechazó la recomendación sobre publicar un plan integral para desmilitarizar la Guardia Nacional que contemple la transferencia de su control a una autoridad civil. La respuesta del Estado a esta recomendación fue mucho más escueta y se limitó a señalar que el tema de desmilitarización ya está bajo análisis de las autoridades competentes y que la Suprema Corte de Justicia ya ha emitido decisiones al respecto.
Esta respuesta es a todas luces una contradicción y una clara señal de que, por un lado, el Estado niega el proceso de militarización del país, mientras que, por el otro, insiste en legitimar la participación de las fuerzas armadas en labores civiles.
El 5 de febrero de 2024, el presidente Andrés Manuel López Obrador presentó una iniciativa de reforma constitucional que propone que el mando de la Guardia Nacional pase a la Sedena, separándolo de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana a la que actualmente está adscrita; asimismo, la iniciativa también permite la participación de las fuerzas armadas —como fuerzas armadas— en labores de seguridad pública. La reforma propuesta por el presidente pretende que, al menos en el ámbito federal, la seguridad pública se militarice de manera permanente. Esta semana la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados discute el proyecto de dictamen para aprobar esta iniciativa y pasarla a discusión del pleno en la nueva legislatura que se integra el 1.° de septiembre.
Con lo anterior queda clara la postura de México en relación con las recomendaciones de militarización del Examen Periódico Universal: la desmilitarización no se encuentra en el horizonte y la apuesta estatal es legitimar la presencia cada vez mayor de las fuerzas armadas en la vida pública, atentando contra el orden constitucional y vulnerando los derechos humanos de todas las personas.
A pesar de que esto es completamente contrario a lo que diversos organismos internacionales han recomendado, el Estado parece hacer caso omiso. Si bien México aceptó 308 recomendaciones, si nos fijamos en aquellas sobre las que tomó nota podemos señalar las contradicciones e inconsistencias con el compromiso de México para proteger y garantizar los derechos humanos. ¿Cómo podemos hablar de proteger estas garantías cuando la evidencia muestra que el régimen militarizado pone en riesgo la vida de las personas y exacerba las violencias, sobre todo de aquellas personas que ya están en situación de vulnerabilidad?
Constanza Carrasco. Coordinadora del área de Incidencia en Intersecta.
1 El Colectivo EPU.MX es una coalición de 200 organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el ámbito de los derechos humanos en México. Su misión es promover la defensa de los derechos humanos y abogar por la mejora de la situación de derechos humanos en el país a través de su participación activa en el Examen Periódico Universal de México ante la Asamblea General de la ONU.
2 Este proyecto está conformado por dos bases de datos en las que se sistematizó la información de las transferencias de funciones y presupuesto civiles a instituciones militares, así como un informe de los principales hallazgos de la investigación, que incluye un apartado de discusión sobre los problemas que conlleva la militarización. Estos recursos pueden ser consultados en el sitio del Inventario Nacional de lo Militarizado.
3 Ramírez, Miriam, “Militares en migración: Acusados de acoso, abuso y corrupción”, El Universal, 22 de septiembre de 2023.
4 Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho (FJEDD), Sin Fronteras IAP, Derechos Humanos Integrales en Acción (DHIA), Derechoscopio, Uno de Siete Migrando e Instituto para las Mujeres en la Migración (IMUMI), Bajo la Bota: Militarización de la política migratoria en México, 2022.
5 Data Cívica e Intersecta, A(r)madas y letales, Con Copia Oculta: Asunto 2, 2024.