El pasado 19 de abril la Suprema Corte invalidó normas que transferían el control operativo, administrativo y presupuestal de la Guardia Nacional a la Secretaría de Defensa Nacional. La decisión aprobada por una mayoría de ocho ministras y ministros reconfigura la estructura orgánica de las instituciones de seguridad pública. Pero es mucho más que eso. Este caso constituye un hito tanto en el camino para pacificar el país, como para la consolidación de la Suprema Corte como bastión democrático.
¿Por qué es tan relevante?
Desde la Constitución de 1857 se reconoce la importancia de mantener a las fuerzas militares al margen y subordinadas a las labores civiles.1 Se trata de un dique histórico para salvaguardar la democracia, la seguridad pública, los derechos humanos y para preservar la propia disciplina y eficacia castrense.
En los hechos, los controles de contención al poder militar se han burlado sistemáticamente y la incidencia de las Fuerzas Armadas en seguridad pública aumenta año con año.
De 2006 a 2018 el ejército fue el brazo armado del Estado mexicano en la lucha contra el crimen organizado. Desde el operativo conjunto en Michoacán en el inicio de la “guerra contra el narco” hasta la fallida Ley de Seguridad Interior, el ejército actuó sin un marco legal claro, con controles flexibles y una rendición de cuentas nimia y casi opcional.
En este periodo las fuerzas armadas fortalecieron su incidencia y desplazaron a las policías civiles en el control de la violencia interna y de criminalidad común y comenzaron a timonear de facto la estrategia de seguridad. Hoy sabemos que los enfrentamientos que fueron conducidos por militares fueron más letales y sangrientos que los enfrentamientos conducidos por policías civiles,2 que pocos arrestos del poder castrense tendrían orden de detención3 y que el despliegue de las Fuerzas Armadas tendría un impacto negativo diferenciado en mujeres.4 También sabemos que, en distintos casos, el ejercito participó o estuvo involucrado en ejecuciones extrajudiciales, desaparición forzada y tortura de personas. Sucedió en Tlatlaya, sucedió en Nuevo Laredo, sucedió en Ayotzinapa.
El resultado de militarizar la seguridad pública comenzó a ser palpable —visibilizados en mucho por el movimiento de víctimas— y se empezaron a cuestionar elementos duros del propio diseño del Estado mexicano, su esencia y sus finalidades. En términos de preservación democrática, se propició una peligrosa cercanía entre quienes ostentan el poder de fuego y quienes ostentan el poder político.
A este escenario fatídico se sumaron sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH), condenando al Estado mexicano por hechos que involucraban el uso de fuerzas castrenses.5 En sede convencional se exigió al Estado un uso extraordinario, fiscalizado y subordinado del ejército. Pero las condenas de la CorteIDH no fueron suficientes. Las Fuerzas Armadas continuaron participando en funciones de seguridad pública con mayor fuerza e incidencia cada vez. Año a año, una tarea que en norma debiera ser extraordinaria y excepcional se normalizó y profundizó de manera crítica. El dique de protección democrático se desbordó una y otra vez.
Un nuevo pacto en materia de seguridad pública: ¿cómo entender el fallo de la Suprema Corte?
Con la llegada de López Obrador a la presidencia, se plantearon nuevas rutas para atender el fenómeno de violencia. En la propuesta más ambiciosa, el partido en el poder presentó una iniciativa de reforma constitucional que creaba un nuevo cuerpo de seguridad denominado Guardia Nacional.
En la propuesta original, la Guardia Nacional se encontraba adscrita al ámbito castrense y se pensaba en este nuevo órgano como una institución híbrida militarizada en términos reales, con disciplina castrense en su régimen interno.
Esta iniciativa fue rechazada y modificada completamente en el seno parlamentario. Los cambios se centraron en la naturaleza civil de la nueva institución y su adscripción inequívoca a la Secretaría de Seguridad Pública —que implicaba, también, el mando y subordinación de la GN a esa dependencia—.
Todo el proceso de reforma constitucional orbitó en torno estas dos cláusulas —la naturaleza civil de la Guardia Nacional y su adscripción a la Secretaría de Seguridad Pública—. No es una cuestión menor. Fueron prescripciones ampliamente debatidas y consensuadas, con finalidades claras como reducir paulatinamente el uso de las Fuerzas Armadas en las labores de seguridad pública y evitar prácticas militares que aumentaran el riesgo de violaciones a derechos humanos.
A pesar de la reserva constitucional, en septiembre de 2022, el Congreso decidió transferir el control, operación, presupuesto, administración y dirección de la Guardia Nacional a la Secretaría de Defensa. 49 senadores impugnaron esta decisión, argumentando que, si la Sedena controlaba a la Guardia Nacional, entonces, se violaba el carácter civil pactado constitucionalmente.
Desde un punto de vista formal, la pregunta constitucional planteada por la minoría parlamentaria en la Suprema Corte —¿Quién debe llevar el control de la Guardia Nacional?— ya habría sido atendida por el constituyente en 2019. Si constitucionalmente el carácter de la Guardia Nacional es civil y su adscripción formal es en la Secretaría de Seguridad Pública, entonces, la dirección y control corresponde a esa misma dependencia.
En palabras del ministro Laynez Potisek, “la transferencia que por vía legal y de manera permanente se hace de estas facultades es, de hecho, una readscripción (en favor de Sedena) y técnicamente un fraude a la Constitución”. 6 En una votación 8 a 3 la mayoría de los ministros compartieron esta lectura e invalidaron las normas que entregaban el control de la GN a Sedena por desnaturalizar su carácter civil.
Es importante mencionar que la resolución de la Corte no crea un nuevo modelo de seguridad pública. Como hemos dicho, la decisión de quién y cómo debe operar la Guardia Nacional fue acordada en 2019 por la Cámara de Diputados, por el Senado y por las legislaturas estatales. Al invalidar las normas secundarias, lo único que hizo la Suprema Corte fue obligar a los actores políticos a respetar ese pacto constitucional.
Es un caso de pizarrón en un sistema de pesos y contrapesos. La Suprema Corte reivindica la literalidad y teleología de las exigencias sociales incorporadas en la Constitución y, con ello, le marca a la política los límites que no puede atravesar. A nuestro entender, la verdadera complejidad del caso era esa segunda función: marcar límites al poder político.
Lo verdaderamente intricado del asunto era consensuar ocho ministras y ministros dispuestos a contravenir la agenda política de los dos actores más fortalecidos del sexenio —el presidente y el ejército—. Actuando como freno contramayoritario, la sentencia no solo es un paso fundamental para una seguridad pública civil, también es un paso importante para nuestro sistema democrático.
Pero esto aún no termina. Con la decisión tomada, comenzará otra laberíntica función de la Corte, quien deberá asegurarse que, para enero de 2024, la administración, operación y presupuesto de la Guardia Nacional esté en manos de los civiles. No es una tarea sencilla y nosotros (todos) tendremos que seguir vigilando.
Daniel Torres Checa y Ricardo Juanes Laviada. Abogados litigantes en materia constitucional en Conesa & Moreno abogados. Han participado en la defensa de distintos asuntos de militarización en la Suprema Corte y los tribunales federales, incluyendo la acción de inconstitucionalidad de la que deriva el fallo relatado en este artículo.
1 Ponciano Anguiano lo expresó así: Cuidar de la paz y de la seguridad pública, administrar la justicia y la hacienda reprimir los crímenes y delitos, en fin, gobernar la sociedad, son atribuciones de la autoridad que obra a nombre de la ley: la ley es la expresión de la voluntad popular y los funcionarios militares nada tienen que hacer, por sí o ante sí, si no son requeridos, mandados o autorizados por las potestades civiles, en todos los negocios que no tengan íntima y directa conexión con la disciplina de obediencia que es su primitiva ley”.
2 Pérez Correa, C., y otros. “Índice de letalidad 2008-2014: menos enfrentamientos, misma letalidad, más opacidad”. Revista de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, vol. 25, núm. 50, 2017)
3 De acuerdo con la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad solo el 2.98% de los arrestos de la Sedena se llevaron a cabo con una orden de detención; en comparación con 12.02% de los arrestos hechos por las policías estatales y 23.49% de los arrestos hechos por las policías ministeriales.
4 La militarización, es antifeminista por naturaleza: según la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (ENDIREH) de 2016, su última decisión, aproximadamente 97 000 mujeres mayores de 15 años en el país fueron violentadas por militares o marinos. (Véase Vela Barba, E., y Jiménez, G. “La (opacidad de la) violencia de las fuerzas de seguridad”, Animal Político, Blog de Intersecta, 27 de agosto de 2019).
5 Quizá la sentencia más reciente e importante para entender este es el caso Alvarado Espinoza y Otros vs. México. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 28 de noviembre de 2018.
6 Versión taquigráfica de la discusión 18 de abril de 2023 en la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tribunal Pleno.